社会经济主体多元化　

西欧国家治理现代化动因

      一个国家治理的现代化水平，是其现代化的题中应有之义和发展程度的重要标志。笔者近日赴西欧参与了以“国家治理体系和治理能力现代化”为主题的专题调研考察。调研期间笔者发现，“治理”在西欧是一个热门概念。在西欧学术界，从20世纪90年代初期开始，“治理”概念被广泛运用于管理学、政治学、经济学、法学、社会学等学科领域，并通过在这一概念之前加上修饰性、限定性词语而衍生出相关概念群，如“全球治理”、“国家治理”等。但到目前为止，对于“治理”概念仍存在许多歧见。巴黎政治学院教授鲍铭言（Richard Balme）和德国柏林赫尔梯行政学院有关学者认为，从“统治”到“管理”再到“治理”的术语变化，决非文字游戏，而是反映出公共政治理念的发展变迁，意味着主体的多元参与和政府权力的下放。西欧学术界的相关探讨，反映了西欧经济社会发展的现实与国家治理转型的需要。在“治理”的语境下，公共政策不再简单由中央政府提出，决策过程注重倾听和吸收各种利益相关方的诉求。可以说，西欧诸国已经或正在经历的国家治理现代化的转型，顺应了经济社会发展的需要，其背后的推动因素大致有如下几个方面。

　　全球化进程加速

　　作为一种现实的历史进程，全球化反映了现代生产力和国际分工高度发展的要求，体现了商品、服务、资本和技术等要素在全球范围内流动和配置的过程，它正在深刻地影响人类的生活和组织方式。

　　众所周知，民族国家长期以来一直是人类重要的集体生活方式和组织形态。近几十年来，全球化的深入发展及其所带来的国际间人员、物资和信息流动与沟通，改变了民族国家的生存环境，塑造着民族国家的当代职能，推动其将部分公共权力进行转移，包括：第一，向上转移，比如向国际组织转移；第二，向下转移，比如向地方政府转移；第三，向外转移，比如向市场主体或社会组织等转移。

　　对于西欧各国而言，全球化对其国家职能的影响尤其体现为对欧盟发展的影响。欧盟成立以后，在内部制定并实行了涉及政治、经济、文化和社会的跨国政策，鼓励成员国的地方政府直接向其争取资金和技术上的支持，鼓励地方政府之间开展合作。欧盟的这些政策，对于重构西欧各国的中央和地方关系、转变政府职能起到了重要推动作用。

　　　公众参与诉求增加

　　从传统的政府管理过程来看，政府机构及其工作人员掌握着相关决策信息和决策资源，相对于公众而言存在一定的信息落差，具有明显的权威性。公众由于在信息占有方面处于劣势地位，只能被动地接受政府决策。信息网络技术的广泛运用，将每个人都变成了信息接受者和发布者，逐渐消除了政府与公众之间的信息落差，使管理层级显示出扁平化趋势。在这种情况下，公众理解、选择信息更加主动，而不再像以往那样只能被动地接受政府的决策。

　　德国学者借用哈贝马斯的交往理性概念对此作了说明。他们认为，随着现代社会公众主体意识和公共参与意识的增强，社会要求摆脱工具理性对交往理性的压迫，实现主体间平等互信的交往。简言之，就政府与公众的关系而言，公众的程序性权利诉求逐渐增加，人们不再满足于被动地等待国家供给公共产品，而要求平等参与公共产品的生产与分配，以求过程公平与结果公平的统一。由国家管理到国家治理的范式转变，顺应了公众的参与要求。

　　　　社会压力加剧

　　西欧诸国作为老牌工业化、现代化国家，近年来面临地区发展不平衡、环境治理、社会保障、外来移民等社会问题，再发展压力加大。如何解决这些问题，考验着各国政府的执政水平和治理能力。德国、法国和比利时等国还都面临着区域发展差距大的问题。

　　其中德国的情况是，在两德统一后，“新德国”面临东西德经济、社会发展不平衡的问题。统一后的历届德国政府为此采取了多项措施，包括修订《德意志联邦共和国基本法》及相关配套法律、纵向和横向的财政转移支付并征收“团结附加税”等，取得了一定成效。

　　就比利时而言，北部以荷兰语为母语的弗兰德斯大区与南部以法语为母语的瓦隆大区之间的历史积怨和现实矛盾非常突出。为了解决民族冲突和平衡地区利益，比利时在1994年通过宪法改革，使其政府结构和治理体系更具包容性。当下，如何提高决策效率、加强各民族的国家认同感，是比利时国家治理中亟待解决的难题。

　　法国地区经济发展很不平衡，各地发展受自然、历史、传统等因素影响较深。中央政府权力过度集中，其所推行的统一的公共政策，无法适应各地具体情况，反而束缚了地方的经济社会活力和创造力。因此，在20世纪80年代初，有关改革的呼声高涨。时任法国总统密特朗曾说：“过去，法国的形成应该归功于一个强大并集中的中央政权。今天，要维持法国的统一而不至于分裂，却需要一个分权的政府体制。”在其推动之下，法国从1982年开始赋予地方更多自主权，这直接推动了法国地方治理的变革，增强了地方经济的活力。

　　此外，福利国家制度目前在西欧遇到困境，迫使各国政府不得不重视这一问题。德国社会福利政策带有明显的社会市场经济特征，其要点在于强调国家和市场共同发挥作用，提倡建立社会组织参与协调、雇员代表与资方代表共同决策的劳资关系，实施全民覆盖、保障水平较高的社会福利政策。近年来德国在坚持社会福利制度的社会市场经济传统的同时，大力推行改革。例如，德国政府实施的“2010年议程”改革计划，内容涵盖降低税率以增加个人和企业收入、改革失业保险和救济金制度、强化再就业培训和激励等举措，通过政府、市场、企业和个人的共同参与，取得了良好成效。波恩大学全球研究中心主任、德国华人教授协会主席辜学武教授认为，相比瑞典、挪威等北欧高福利国家而言，德国的社会福利政策相对保守，个人就业愿望较强，因而“懒汉现象”较少。相比之下，法国在社会保障领域的改革相对滞后，因而政府的公共财政压力大，青年失业率居高不下，政府的治理能力受到质疑。

　　总之，国家治理总体属于上层建筑的范畴，归根到底是由经济基础和生产力发展水平决定的。一个国家的治理体系和治理手段，与其历史传统、发展现实紧密相关，具有很强的内生性。从西欧学术界关于治理的相关探讨以及西欧各国的治理实践来看，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行力的集中体现，对经济基础和生产力发展的能动作用日益突出。国家治理体系是否完善，治理能力强弱如何，已经成为一国现代化发展的重要内容，是衡量一国综合实力的重要标志。

　　　　（作者单位：武汉大学马克思主义学院）