“全面二孩”政策的落地,基本实现了民众生育意愿和国家政策的统一。据国家卫生计生委统计,我国符合“全面二孩”政策的夫妇有9000万对左右,60%在35岁以上,50%在40岁以上。对于这些符合条件的高龄孕妇家庭而言,相较于成为“失独家庭”的风险,他们更易接受生育第二个孩子的风险。但对于年龄偏大的失独父母而言,从“单独二孩”到“全面二孩”政策,他们只能是沉默的旁观者。

　　年龄偏大的失独父母无法从“全面二孩”政策中受益

　　虽然青年、青少年的死亡概率低于其他年龄段,但由于独生子女的数量庞大(学界一般认为在1.5亿以上),独生子女死亡家庭的规模仍在持续扩大。“全面二孩”政策的实施,将使很多独生子女家庭变为二孩家庭,从而大大降低这类家庭成为失独家庭的可能性。但该政策并不能给父母年龄偏大(超过生育年龄)的独生子女家庭带来利好,尤其是失去唯一孩子的家庭。当前,超过百万的老年失独父母仍然处于经济和精神的双重压力之下。

　　失独家庭面临的投资损失、情感损失和效用损失大于多子女家庭,失独父母面临的生活保障、养老照料、大病医疗和精神慰藉等方面的困难也远大于非失独父母。这部分群体并不会因“全面二孩”政策的实施而消失,而是会持续相当长的时间。很多失独父母的晚年,是在孤独、茫然甚至绝望的状态下度过的,生活质量不高、寿命缩短。“全面二孩”政策实施后,作为“被遗忘的角落”,这部分群体更需要社会的关注。

　　现行失独家庭扶助标准偏低

　　2013年底,国家卫生计生委、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部五部委联合发出《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》,从2014年起,将特别扶助金的标准从每人每月不低于110元(伤残)、135元(死亡)提高到城镇每人每月270元、340元,农村每人每月150元、170元,并建立动态增长机制。

　　虽然扶助标准有所提高,但这一标准仅相当于部分省区的最低生活标准。例如,甘肃2015年城市低保标准为345元/月;农村低保一类对象月人均补助水平为205元/月,二类对象月人均补助水平为160元/月。四川省2015年城市居民最低生活保障标准为370元/月,农村居民为190元/月。北京市城乡居民最低生活保障已统一提高到710元/月。

　　虽然失独父母可以同时领取失独扶助金和最低生活保障金,但从性质上看两者不应处于同一水平。最低生活保障是对某个家庭由于能力、条件和机遇等原因而处于贫困状态的一种补偿,具有公共福利性质;失独扶助金则是国家对因服从独生子女政策而作出牺牲的家庭的补偿,是责任性赔偿。研究数据表明,独生子女家庭并没有比非独生子女家庭更富裕。尤其是在农村地区,“少生快富”不具有普遍意义。在这种情况下,国家理应对失独家庭承担更多责任。

　　对城乡失独家庭实施差异化的扶助标准不够合理

　　对城镇和农村失独家庭实施不同的扶助标准,可能是基于对生活成本差异的考虑。但同时应看到,农村的失独家庭往往面临更大的困难。在国家层面,农村失独父母理应享受与城镇失独父母相同的待遇。每一个独生子女家庭对控制人口增长的贡献是相同的,这一贡献不因城乡属性而异。城镇养老保险和新农保已将城乡老年人的养老待遇进行了区分,其他社会保障政策方面,农村居民享受的待遇也低于城镇居民。

　　我国城乡人口的死亡概率存在显著差异。农村地区父母失独的危险性比城镇地区父母要高, 而且他们失独时的平均年龄要小, 因此失独后的存活年限更长。依据“六普”数据计算得到的生命表,以女性人口为例,在生命的每个阶段,农村女性的死亡概率均高于城镇女性,男性人口的死亡概率差异也出现类似情况。死亡概率的差异也影响了全国城乡居民的期望寿命。2010年,全国农村女性的期望寿命为78.2岁,城镇女性的期望寿命为82.6岁;全国农村男性的期望寿命为73.0岁,城镇男性的期望寿命为78.4岁。可见农村人口的期望寿命比同性别的城镇人口低4—5岁。对于失独家庭,父母所受的精神打击更会缩短其寿命。

　　“全面二孩”政策下改进失独家庭扶助政策的建议

　　国家层面统一城乡失独家庭的扶助标准。在国家层面,应实施统一的城乡失独家庭扶助标准。在大多数农村地区,体力劳动仍然是获得收入的主要方式,成年子女数量与家庭收入密切相关。相对于多子女家庭,农村的独生子女家庭原本就面临着较大的经济压力,这类失独家庭是为中国独生子女政策作出牺牲较大的群体。

　　各地区之间存在经济发展水平、生活成本的差异,可由各地政府在国家扶助金的基础上,通过地方财政进一步加大扶助力度,如增加一次性扶助金,提高月扶助金的额度等。

　　合理提高城乡失独家庭扶助标准。建议49—59岁的父母每人每月补助1000元,60岁以上的父母每人每月补助1500元,由中央财政支付。各省(自治区、直辖市)可以在国家标准的基础上,提高本省(自治区、直辖市)的补助水平,如增加一次性补助金,以及提高月补助额,这部分资金由当地财政支付。此外,每隔若干年,该标准都应按照生活成本的变化进行调整。

　　按照人口队列的演变和建议的扶助标准,当前由中央财政负担的失独家庭扶助金达到183.2亿元,并逐步上升到247.4亿元(2023年达到峰值),之后逐步下降。

　　全面覆盖失独家庭。现实中各地领取失独家庭补助的人口要少得多。如截至2012年,陕西全省登记的失独家庭仅有4500户,远远低于按年龄段人口疾病死亡率推算的数量。原因一方面在于很多失独家庭不了解相关政策而没有申请;另一方面,一些“失独家庭”认为扶助金是“用孩子生命换来的钱”,心理上不愿接受,所以选择拒绝。社会各界应积极引导舆论理性认识“失独”问题,在实施层面,可由基层村委、社区组织掌握失独家庭信息,协助失独家庭申请扶助,并借鉴“新型农村养老保险”的发放途径,将扶助款项直接拨入个人账户。

　　“全面二孩”政策实施之后,新增的独生子女家庭不是国家政策导致的,不纳入扶助政策。因此,失独扶助金只覆盖2015年之前的独生子女家庭。如果这类家庭因再生育而退出队列,也不属于政策扶助范围;如果这类家庭保持独生子女状态,后来成为失独家庭,则纳入保障范围。因此,在“全面二孩”政策下,扶助政策覆盖的失独家庭数量仍会出现先上升、后下降的现象。宏观上看,要到2040年以后,失独父母群体退出历史舞台,这一政策才能终止。

　　(作者单位:浙江大学人口与发展研究所)