中州学刊2016年第10期

来源:大河网
时间:2016-12-09 00:00
  

 

  附:重点推荐文章两篇

  

   中州学刊2016年第10期

   【当代政治】

   中国特色社会主义理论在新实践中的发展创新*

   侯远长 姚巧华

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   摘 要:党的十八大以来,中国特色社会主义进入新实践阶段。中国特色社会主义理论在新实践中得以发展创新,主要包括中国特色社会主义基本问题的创新,中国特色社会主义主要内容的创新,坚持发展中国特色社会主义方法论的创新。这些创新,是马克思主义中国化的最新成果,为全面建成小康社会、奋力实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定了坚实的理论基础。

   关键词:中国特色社会主义;新实践;发展创新

   中图分类号:D610  文献标识码:A      文章编号:1003-0751(2016)10-0001-08

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  收稿日期:2016-08-08

   *基金项目:河南省哲学社会科学规划项目“习近平系列讲话对中国特色社会主义创新研究”(2015BKC012)。

   作者简介:侯远长,男,中共河南省委党校教授,郑州大学硕士生导师,中国科学社会主义学会常务理事(郑州 450002)。

   姚巧华,女,中共河南省委党校科社部副教授,法学博士(郑州 450002)。

   党的十八大以来,中国经济步入新常态,中国特色社会主义进入了新实践阶段。新实践决定新理论、检验新理论、创新发展新理论。中国特色社会主义新实践,呼唤与新时期经济社会发展相适应的新发展理念、新发展布局、新发展战略。中国特色社会主义理论的发展创新,具体体现在基本问题的创新、五大建设理论问题的创新和理论思维的创新三个方面。

   一、中国特色社会主义基本问题的创新

  党的十八大以来,我国经济社会持续健康发展,中国正在由“世界大国”向“世界强国”迈进。行进在这一历史新实践之中,中国特色社会主义理论体系得以丰富和发展,其突出体现是关于中国特色社会主义基本问题的创新。基本问题的创新为中国特色社会主义注入了新的时代内涵。

  1.五大发展理念的提出

  理念是理论的“魂”。新发展理念决定理论的观念体系和结构框架。习近平总书记指出,新发展理念是战略性、纲领性、引领性的东西,是全面建成小康社会的发展思路、发展方向、发展着力点。他在党的十八届五中全会上首次提出引领百年奋斗目标实现的五大发展理念:创新、协调、绿色、开放、共享。创新发展,注重解决发展动力问题,指向理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等;协调发展,注重解决发展中的不平衡问题,指向城乡区域协调发展,经济社会协调发展,新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化协调发展;绿色发展,注重解决人与自然和谐问题,指向节约资源和保护环境,“两型”社会建设,坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明道路;开放发展,注重解决发展内外联动问题,指向奉行互利共赢的开放战略,发展开放型经济,构建广泛的利益共同体;共享发展,注重解决社会公平正义问题,指向发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享,实现共同富裕。

  2.“四个全面”战略布局的提出

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央明确提出全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。“四个全面”是相互联系、相互协调、相互促进、相得益彰的统一体,统一于坚持发展中国特色社会主义新的伟大实践中。“四个全面”战略布局具有内在的逻辑关系,既有战略目标,也有战略举措,每一个“全面”都具有重大战略意义。全面建成小康社会是战略目标,全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党是三大战略措施。每一个“全面”都有自己鲜明的特点:“全面建成小康社会”是目标、是方向,具有战略统领和目标牵引作用;“全面深化改革”是动力,推动着全面建成小康社会的实现;“全面依法治国”是保证、是支撑,依法为全面建成小康社会保驾护航;“全面从严治党”是关键,是坚持党的领导核心地位、全面建成小康社会的关键所在。“四个全面”战略布局的提出,深化了对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识,创新了中国特色社会主义理论,把马克思主义中国化的进程推向一个新阶段。

  3.关于中国特色社会主义奋斗目标的新概括

  习近平总书记指出:“现在,大家都在讨论中国梦,我以为,实现中华民族伟大复兴,就是中华民族近代以来最伟大的梦想。”①中国梦的提出,成为中国走向未来的行动指南,成为激励中华儿女团结奋进、开辟未来的一面旗帜,它进一步揭示了中华民族的历史命运,升华了中国共产党的执政理念和治国方略,丰富发展和创新了中国特色社会理论体系。其创新点有以下“三个首次”。一是首次把中国梦作为中国特色社会主义奋斗目标。习近平总书记在强调总任务时指出:“现在,我们比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标”;要“继续朝着中华民族伟大复兴的目标奋勇前进”。②实现中国梦目标的历史过程需要四个阶段,即复兴准备阶段,1949年至1978年;初步复兴阶段,1978年至2020年建党100周年,初步复兴的标志是全面建成小康社会;基本复兴阶段,2020年至2050年建国100周年,基本复兴的标志是实现社会主义现代化;全面复兴阶段,2050年至本世纪末,全面复兴的标志是“国家富强、民族振兴、人民幸福”③。二是首次论述中国梦的社会属性。习近平总书记指出:“中国梦是历史的、现实的,也是未来的”;“中国梦是国家的、民族的,也是每一个中国人的”;“中国梦是我们的,更是你们青年一代的”。④三是首次揭示中国梦的本质及实现途径。习近平总书记指出:“在新的历史时期,中国梦的本质是国家富强、民族振兴、人民幸福。”⑤习近平总书记第一次把实现中国梦的路径概括为“四个必须”:“实现中国梦,必须坚持中国特色社会主义道路”;“实现中国梦,必须弘扬中国精神”;“实现中国梦,必须凝聚中国力量”;“实现中国梦,必须坚持和平发展”。⑥

  4.关于中国特色社会主义总依据、总布局、总任务的新论述

  党的十八大指出:“建设中国特色社会主义,总依据是社会主义初级阶段,总布局是五位一体,总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴。”⑦习近平总书记对总依据、总布局、总任务有深刻理解。他强调指出:“这‘三个总’的概括,高屋建瓴,提纲挈领,言简意赅。深刻领会和把握这个新概括,有助于我们深刻领会和把握中国特色社会主义的真谛和要义。”⑧对这个“真谛和要义”,习近平总书记从三个方面进行了分析和论证。一是把社会主义初级阶段这个总依据,概括为“最大国情、最大实际”。两个“最大”的概括,在中国特色社会主义理论体系中还是第一次。他强调:推进任何方面的改革发展要立足“总依据”;在经济、政治、文化、社会、生态文明五大建设中要立足初级阶段;不仅在经济总量低时要立足初级阶段,而且在经济总量提高后仍然要立足初级阶段;不仅在谋划长远发展时要立足初级阶段,而且在日常工作中也要立足初级阶段。要立足初级阶段这个总依据,就要坚决抵制抛弃社会主义的各种错误主张,自觉纠正超越阶段的错误观念和政策措施。二是把党的使命、改革开放的根本目的、国家的奋斗目标囊括在总任务之中。习近平总书记强调,实现中国特色社会主义现代化的总任务,它“承载着几代中国共产党人的理想和探索,寄托着无数仁人志士的夙愿和期盼,凝聚着亿万人民的奋斗和牺牲”⑨。所以,“我们党的庄严使命、改革开放的根本目的、我们国家的奋斗目标,都聚焦于这个总任务、归结于这个总任务。我们要紧紧扭住这个总任务,一代一代锲而不舍干下去”⑩。

  5.关于中国特色社会主义基本特征的新认识

  中国特色社会主义在新实践中的新特征,集中表现在“五个统一”上。一是“两个逻辑”的统一。习近平总书记指出,中国特色社会主义不是从天上掉下来的,是科学社会主义理论逻辑和中国社会发展历史逻辑的辩证统一。“两个逻辑”的结合产生了中国特色社会主义,其背景经过了500年的历史进程:社会主义由空想到科学、从理论到实践、从一国到多国、从改革开放到中国特色社会主义创立。它告诉我们:中国共产党领导的社会主义是科学社会主义理论逻辑与中国社会发展历史逻辑的辩证统一。二是“三个旗帜”的统一。习近平总书记指出:“实践充分证明,中国特色社会主义是中国共产党和中国人民团结的旗帜、奋进的旗帜、胜利的旗帜。”(11)我们要全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦,必须始终高举中国特色社会主义这一团结的旗帜、奋进的旗帜、胜利的旗帜,坚定不移坚持和发展中国特色社会主义。三是“四个自信”的统一。习近平总书记指出:“中国特色社会主义自信”包括“道路自信、理论自信、制度自信、文化自信”。(12)而且特别强调,文化自信,是更基础、更广泛、更深厚的自信。四是“三种存在形态”的统一。党的十八大以来,我们党对中国特色社会主义的认识升华到一个新境界,深刻认识到,“中国特色社会主义道路,中国特色社会主义理论体系,中国特色社会主义制度,是党和人民九十多年奋斗、创造、积累的根本成就”(13);“中国特色社会主义道路是实现途径,中国特色社会主义理论体系是行动指南,中国特色社会主义制度是根本保障,三者统一于中国特色社会主义伟大实践”(14)。习近平总书记在中央政治局第一次集体学习时明确提出“中国特色社会主义是由道路、理论体系、制度三位一体构成的”(15)新形态,并进一步阐明了中国特色社会主义“三个特”的鲜明特征。他指出:“中国特色社会主义特就特在其道路、理论体系、制度上,特就特在其实现途径、行动指南、根本保证的内在联系上,特就特在这三者统一于中国特色社会主义伟大实践上。”(16)五是“五个必须”的统一。习近平总书记在中央政治局第七次集体学习时的讲话中指出,坚持和发展中国特色社会主义,必须做到“五个必须”,即必须坚持走自己的路,必须顺应世界大势,必须代表最广大人民根本利益,必须加强党的自身建设,必须坚定中国特色社会主义自信。“五个必须”的统一,从本质上揭示了中国特色社会主义的基本特征。

  6.关于中国特色社会主义发展动力的新阐释

  全面深化改革是坚持发展中国特色社会主义的必由之路、动力之源。习近平总书记关于全面深化改革的新思想、新观点,是我们党对中国特色社会主义探索的最新成果之一。它集中反映在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)和党的十八届五中全会通过的“十三五”规划建议等文件中。一是全面深化改革顶层设计的新部署。新就新在如下“五个首次”:首次提出改革总目标。《决定》指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”(17)首次阐明改革的“三性”方法论,即改革的系统性、整体性、协同性。首次部署了“五位一体”的具体改革目标,即“发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明”。首次提出“三个让”的全面深化改革的根本目的:让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流,让发展成果更多更公平地惠及全体人民。《决定》在确定全面深化改革的总目标基础上,首次部署了全面深化改革六个“紧紧围绕”的战略新任务。二是全面深化改革的战略新举措。这些新举措体现在经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明体制改革等五个方面。其鲜明特点是战略举措的制度化、体系化和战略举措组织机构的保障性。中央决定成立全面深化改革领导小组,建立国家安全委员会,从组织机构上为全面深化改革保驾护航。党的“十三五”规划建议就“十三五”期间我国经济社会发展提出了一系列重大改革举措。习近平总书记指出:“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段。我们将加快改革创新,加快转方式、调结构,着力解决发展进程中的难题,培育发展新动力,打造发展新优势,创造发展新机遇。他提出了“五个更加”的新要求,即更加注重效益质量、更加注重创新驱动、更加注重公平公正、更加注重绿色发展、更加注重对外开放,为中国经济社会改革和发展指明了前进方向。三是对经济体制改革重点、核心的新阐发。《决定》指出:全面深化改革的重点是经济体制改革,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用。这是重大理论创新。如何处理好政府与市场的关系?习近平总书记提出了从三个方面突破。管好政府这只“闲不住的手”,把资源配置的决定权交给市场,使市场这只“看不见的手”起决定作用。打破行政垄断,消除市场间的障碍,形成公平开放透明良好的市场环境,让市场要素“自由流动”。发挥好政府和市场“两只手”的积极性,使政府“看得见的手”松不得,使市场“看不见的手”缺不得。“‘看不见的手’和‘看得见的手’都要用好,努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局。”(18)

  7.关于中国特色社会主义关键问题的新思考

  习近平总书记在系列讲话中强调,中国特色社会主义关键在人在党,党的领导是中国特色社会主义伟大事业取得成功的关键所在。就这个关键问题,习近平总书记提出了一系列新思想。一是新形势下从严治党的新思路。其主要内容是:落实从严治党的主体责任;坚持思想建党和制度治党相结合;严肃党内政治生活;加强党的作风建设;严明党的纪律。新时期从严治党的新思路,丰富创新了马克思主义政党理论,给中国特色社会主义党建理论增添了新内容,为新形势下全面从严治党指明了方向。二是关于从严治党方针的新阐释。“党要管党、从严治党”是党的建设新的伟大工程的重要方针。习近平总书记指出:“党要管党,才能管好党;从严治党,才能治好党”;“党要管党,首先是管好干部;从严治党,关键是从严治吏”。(19)三是新形势下从严治吏的新要求。从严治吏是全面从严治党的关键,党的干部是加强和改善党的领导的主体。从严治吏,要求党的干部把功夫下在“四个做到”上:要对党忠诚,不能在政治方向上走岔、走偏,做到心中有党;要着力解决好人民最关心、最直接、最现实的问题,做到心中有民;要有责任、有担当,不能只当官不干事,做到心中有责;用权要心有所畏、言有所戒、行有所止,做到心中有戒。四是论述了好干部的标准、成长规律和任用新途径。习近平总书记指出:好干部的标准,大的方面说,就是德才兼备,“概括起来说,好干部要做到信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”(20)。好干部的成长是有规律的。“好干部不会自然而然产生。成长为一个好干部,一靠自身努力,二靠组织培养。”(21)怎样把好干部用起来?习近平总书记提出了三条新路径,归纳起来是“三个用人得当”,即“用人得当,首先要知人”;“用人得当,就要坚持全面、历史、辨证看干部,注重一贯表现和全部工作”;“用人得当,就要科学合理使用干部,也就是说要用当其时、用其所长”。(22)

   二、中国特色社会主义五大建设理论的创新

  党的十八大以来,中国特色社会主义理论的创新集中反映在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设方面的理论创新。

  1.关于经济持续健康发展的新论述

  一是阐明了实现经济持续健康发展的新思路。这一新思路包括“一个主题”“一个主线”“一个中心”“一个总基调”和“一个发展方针”。正如习近平总书记指出的:“坚持以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线,按照稳中求进的工作总基调”,“以提高经济增长质量和效益为中心”,“在稳增长、调结构、促改革、惠民生”(23)方针下实现经济持续健康发展。二是首次提出使市场在资源配置中起决定性作用的新理论。习近平总书记指出,要用辩证法、两点论看待政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手”的双重作用。既发挥好政府的作用,又要“使市场在资源配置中起决定性作用”。习近平总书记高度评价说,这“是我们党对中国特色社会主义建设规律认识的一个新突破,是马克思主义中国化的一个新的成果,标志着社会主义市场经济发展进入了一个新阶段”(24)。三是深化认识了我国社会主义市场经济体制的重要特征。“坚持党的领导,发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,是我国社会主义市场经济体制的一个重要特征。”(25)这一重要特征,是中国特色社会主义发展的政治优势,要以我们的政治优势来引领经济体制改革,推动社会主义市场经济更好地发展。四是指出了实施创新驱动发展战略的战略路径。实施创新驱动发展战略的路径:最根本的是要增强自主创新能力,最紧迫的是要破除体制机制障碍,最大限度解放和发展科技作为第一生产力所蕴藏的巨大潜能,“最重要的就是要坚定不移走中国特色自主创新道路”(26)。创新驱动发展战略的要求和要达到的目标是:坚持自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来,加快创新型国家建设步伐。五是开辟了发展开放型经济的新途径。习近平总书记提出的“一带一路”建设,已成为发展开放型经济的重要途径。“一带一路”建设的原则和思路是,坚持共赢、共建、共享原则,形成一个自东向西横跨亚洲、直达非洲和欧洲地区发展合作框架,并以政策疏通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通,打造沿线国家政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、责任共同体、命运共同体为内容,以发展中国家需要的基础设施建设为抓手。“一带一路”建设是改革开放以来马克思主义中国化的崭新成果,是中国特色社会主义改革开放史和经济理论上的新创造。

  2.关于民主政治与依法治国的新论述

  党的十八大以来,习近平总书记在系列讲话中,阐述了坚持中国特色社会主义政治发展道路、建设社会主义法治国家等重大理论问题和实践问题,发展了中国特色民主政治理论,创新了中国特色法治国家建设理论。一是围绕中国特色社会主义政治发展道路,回答了民主政治的六个基本问题。明确提出:坚持中国特色社会主义政治发展道路的关键,是“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的统一”;坚持中国特色政治发展道路的根本,是“保证人民当家作主”;坚持中国特色社会主义政治发展道路的目标,是“增强党和国家活力、调动人民积极性”;坚持中国特色社会主义政治发展道路的正确政治方向,是“扩大社会主义民主,发展社会主义政治文明”;(27)人民是国家的主人,国家的一切权力属于人民;政治发展新局面的核心内容,是坚持中国特色社会主义政治发展道路,形成“民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面”。习近平总书记还明确提出协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,要构建合理完整的协商民主体系,拓展协商渠道,深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。二是围绕建设社会主义民主法治国家,创新了中国特色法治建设理论。其一,提出了法治中国的总体新思路。归纳起来是“一个指导原则”“四个法”的进程、“三个法”的要求。即坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的统一原则;全面推进“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”进程;保证“有法必依、执法必严、违法必究”(28)的要求。其二,明确提出不断开创依法治国新局面。习近平总书记在中央政治局第四次集体学习时指出:“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”(29)其三,首次阐明法治中国建设的核心。法治中国建设的核心是让法治成为全民的信仰。习近平总书记指出,法律不能只是纸上的条文,而要写在公民心中,使法律成为一种全民信仰。法律只有被信仰,成为坚定的信念,才能内化为人们的行为准则。其四,首次提出法治中国建设的“生命”和“关键”命题。天下之事不难于立法,而难于法之必行。习近平总书记创造性提出“宪法的生命在于实施”(30)。保证法律的实施,就是保证人民根本利益的实现。他还强调,法治中国建设的关键是公平正义、严格执法,促进社会公平正义是政法工作的核心价值追求,也是政治工作的生命线。

  3.关于社会主义文化强国建设的新论述

  习近平总书记围绕中国特色社会主义文化发展道路、努力建设社会主义文化强国这个主题,阐明和创新了文化建设的一系列新思想、新理论。一是首次提出核心价值观是国家最持久、最深层的力量的新思想。习近平总书记指出:“人类社会发展的历史表明,对一个民族、一个国家来说,最持久、最深层的力量是全社会共同认可的核心价值观。核心价值观,承载着一个民族、一个国家的精神追求,体现着一个社会评判是非曲直的价值标准。”(31)二是进一步发展了“24个字”的核心价值观。党的十八大第一次提出“24个字”的社会主义核心价值观的科学内涵,但并没有展开论述。2014年5月4日,习近平总书记在北京大学师生座谈会讲话中作了深刻而精辟的论述。其一,从内容结构上把核心价值观分为三个层面。指出:“富强、民主、文明、和谐是国家层面的价值要求,自由、平等、公正、法治是社会层面的价值要求,爱国、敬业、诚信、友善是公民层面的价值要求。”(32)其二,国家、社会、公民三个层面的价值要求融为一体,相互协调,相互促进。三者的统一,体现了社会主义本质要求,传承着中国优秀传统文化的基因,体现着时代精神,代表了中国先进文化的前进方向。三是明确指出了提高国家文化软实力的路径对策。习近平总书记指出,提高国家文化软实力,要在“四个努力”上下功夫。即要努力夯实国家文化软实力的根基,要努力传播当代中国价值观,要努力展示中华文化独特魅力,要努力提高国际话语权。

  4.关于改善民生和社会治理的新论述

  民生是国家和谐安定之本,是人民幸福之基。一是关于民生问题战略地位的新概括。习近平总书记多次强调:人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标,不断改善民生是推动发展的根本目的。“坚持人民主体地位”“以人民为中心”是治国理政的基本原则,是处理各种复杂问题的出发点和落脚点。二是关于保障和改善民生的新思路。如何更好地保障和改善民生,习近平总书记提出“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”(33)的工作思路。这一新思路,为保障和改善民生提供了理论指导。三是提出着力保障和改善民生的新举措。习近平总书记提出了“三个要”的战略新举措:要坚持党的群众路线,坚持人民主体地位,及时准确了解群众所思、所盼、所忧、所急,把群众工作做实、做深、做细、做透;要正确处理人民的根本利益、现阶段人民的共同利益、不同群体特殊利益的关系;要认真落实党中央各项惠民政策,让群众时刻感受到党和政府的关怀。(34)四是关于社会治理的新理论。党的十八大以来,我国已进入由传统社会管理向现代社会治理转变的新时期。习近平总书记指出,治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。其亮点之一,提出了社会治理总体新思路。其中包括系统治理,坚持依法治理,坚持综合治理,坚持源头治理,互联网+管理,互联网+服务等。其亮点之二,明确提出了社会治理的重心。习近平总书记指出,社会治理的重心是城乡社区。城乡社区治理是社会治理的基础,基础不牢,地动山摇。城乡社区治理能力越强,社会治理的基础就越实、社会治理效果和速度就越好越快。

  5.关于生态文明建设的新论述

  党的十八大以来,习近平总书记在系列讲话中对大力推进生态文明建设有一系列创新性论述,丰富发展了中国特色生态文明建设的理论。一是阐明生态文明建设的战略地位。习近平总书记多次强调,“建设生态文明,关系人民福祉,关乎民族未来”(35),事关人类的永续发展和生存;“生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业”。二是明确表达党和政府推进生态文明建设的态度和决心。2013年9月7日,习近平总书记在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学演讲时指出:“我们既要绿水青山,也要金山银山。宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山。”这些新思想生动表达了我们党和国家坚持生态文明建设的决心和信心。三是论述了生态文明建设新思路。在理论方面,提出要牢固树立生态红线的理念,树立“尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”;要坚持人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则。在实践方面,提出要坚持节约资源和保护环境的基本国策;坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针;完善生态制度、维护生态安全、优化生态环境,形成节约资源和保护环境的空间格局;加快实施主体功能区战略,严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位,划定并严守生态红线,构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局。(36)四是论述了生态环境与生产力之间的关系。“要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系,牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念。”(37)这一重要思想,是对马克思主义生产力理论的重大发展。

   三、坚持和发展中国特色社会主义理论思维的创新

  习近平总书记把马克思主义辩证唯物主义与中国全面深化改革的实际相结合,在“中国化”的实践过程中,创造性地形成了坚持和发展中国特色社会主义的理论思维,归纳起来有九个方面。这个理论思维体系,丰富创新了马克思主义的辩证法思想。

  1.辩证思维

  辩证思维是揭示事物本质和发展规律的思维方式。习近平总书记是运用辩证思维的典范。他运用辩证思维分析解决实现中国梦的一些重大关系问题、协调推进“四个全面”战略布局的关系问题、意识形态领域中的重大关系问题、党的建设新的伟大工程中的重大关系问题。辩证思维最鲜明的特征是,注重揭示事物的本质和发展规律;注重矛盾分析,抓住主要矛盾和矛盾的主要方面;注重矛盾双方的相互作用以及矛盾双方的对立和统一;注重全面、联系和发展地看问题;注重一分为二看问题,把握事物发展的两个方面和发展的重点方面。

  2.系统思维

  系统思维是凝聚改革的合力,统筹推进、协调推进改革的思维方法。习近平总书记指出:“全面深化改革是一项复杂的系统工程,需要加强顶层设计和整体谋划,加强各项改革关联性、系统性、可行性研究。”(38)还强调,“我国改革已经进入攻坚期和深水区,进一步深化改革,必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性,统筹推进重点领域和关键环节改革”(39)。系统思维,是以大局观和协调意识谋划改革开放,具有鲜明的整体性、关联性、层次结构性、动态平衡性、开放性和时序性特征。

  3.战略思维

  战略思维是高瞻远瞩、统揽全局的思维方法。习近平总书记多次强调,我们的领导干部,要有战略思维,胸怀大局、把握大势、着眼大事,既要有“登泰山而小天下”的气魄,也要有“功成不必在我”的胸怀。只有对大局了然于胸,对大势洞察秋毫,对大事铁画银钩,才能因势而谋、应势而动、顺势而为。战略思维的鲜明特点是:重全局把握,重长远谋划,重整体布局,以战略定力科学设置战略目标、战略重点、主攻方向等根本性全局性问题。

  4.创新思维

  创新思维是解放思想、更新观念,冲破传统桎梏,想新办法、找新出路,掌握创新内在规律的思维方式。习近平总书记指出:“创新是一个民族进步的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力,也是中华民族最深沉的民族禀赋。在激烈的国际竞争中,惟创新者进,惟创新者强,惟创新者胜。”(40)党的十八届五中全会,描绘了今后五年全面建设小康社会的新蓝图、新目标、新愿景,提出了一系列新思想、新理论、新战略,这些都是创新思维的集中体现。创新思维的鲜明特点是,以新思维设计新思路,以新思路谋求新发展,以新眼光把握新机遇,以新方式解决新问题。

  5.法治思维

  法治思维是以法治作为判断是非和处理事务标准的思维方式。它包括规则思维、合法性思维、程序思维、公平正义思维和权力监督思维等内容。规则思维是靠法律规则、法律原则、法律精神判断和处理问题的思维方式。规则思维就是坚持法律至上,任何个人和组织都不得享有法律之外的特权。合法性思维是指想问题、办事情都将合法性放在第一位的思维方式。合法性思维是依法治国思维方式的起点和基础。它要求在依法治国过程中,必须把合法性放在首位不动摇,围绕合法性展开工作,全面审视自己的行为是否符合法律规范和要求,行为的手段、行为的目的、行为的内容、行为的权限、行为的程序是否合法等。公平正义思维是以维护公平正义为评判尺度的思维。公平正义思维是法治思维的核心,法治是公平正义的载体。公平指向权利公平、规则公平、程序公平、机会公平;正义指向实体正义和程序正义,实质正义和形式正义,主观正义和客观正义,社会正义和个案正义。公平正义是中国特色社会主义法治国家的价值追求。程序思维是按规矩、规定办事的思维方式。坚持程序思维,就是要克服人治现象,要求权力必须在程序和规矩下运行。权力制约监督思维是制约和监督公权的思维方式。制约监督公权是法治的核心。有权必有责,用权受监督,失职要问责,违法必追究,这是权力制约监督思维对官员的要求。习近平总书记多次强调,领导干部要树立权力制约监督的思维方式、严格规范行使权力和接受监督的意识。

  6.定力思维

  定力思维是坚定理想信念、坚定政治立场的思维方式,也是政治上排除各种干扰、消除各种困惑、保持正确方向的思维方式。定力思维方式,集中表现为“政治定力思维”“战略定力思维”。习近平总书记多次指出:检验一个干部理想信念是否坚定,“那就主要看干部是否能在重大政治考验面前有政治定力”(41)。定力思维的鲜明特点,是强调马克思主义信仰的坚定性,坚持发展中国特色社会主义的自信性,坚持协调推进“四个全面”战略布局,坚持五大发展新理念的统一性。

  7.精准思维

  精准思维是从细节着手,把问题落细落小落准的思维。习近平总书记多次强调这种思维方式,在解决“三农”问题上特别要求要实施“精准扶贫”“精准脱贫”。2014年5月19日,习近平总书记在指导兰考县委常委班子专题民主生活会上指出,群众反映的问题都很具体,不能以原则对具体,要件件回应,具体解决。这都是精准思维的体现。精准思维是一种非常务实的思维方式,它要求具体和准确,动作精准到位,从一个具体问题入手,在一个具体点上解决问题,积小胜为大胜。坚持精准思维,就要排除大而化之、笼而统之的工作方式。

  8.红线思维

  红线思维也可称高压线思维,是敲警钟、防止违法违规违纪,不能碰触路线方针政策的思维方式。习近平总书记曾指出:要对宪法和法律保持敬畏之心,“牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念”(42)。在讲到党的作风建设时又指出:“要针对群众反映强烈的突出问题,推动建章立制,划出‘红线’、标明‘雷区’、架起‘高压线’。”(43)这些论述集中反映了红线思维的方法论。对党员干部而言,红线思维的基本要求是:党的规章制度就是红线,不能碰触;党规党纪就是红线,不能碰触;党的路线方针政策就是红线,不能违背。

  9.底线思维

  底线思维是定边界的思维,是预防危险,防止事物出现破坏性质变,促使事物向好的方面转化的思维方式。党的十八大以来,习近平总书记多次强调,要坚持底线思维,不回避矛盾,坚持问题导向,遇事从坏处着想,努力做到面对挑战不慌、遇到矛盾不乱,有备无患,争取好的结果,牢牢把握迎接挑战、化解矛盾、破解难题的主动权。这些都集中反映了习近平总书记底线思维的智慧和能力。底线思维的鲜明特点是具有警惕性和防范性。只有在每个党员干部头脑中拉上警戒线,牢固树立底线思维,才能应对各种矛盾和问题,才能赢得主动权。

   ——————

   注释

   ①习近平:《承前启后 继往开来 继续朝着中华民族伟大复兴目标奋勇前进》,《人民日报》2012年11月30日。②③④⑤⑥(18)(20)(21)(22)(23)(24)(25)(26)(27)(28)(29)(30)(31)(32)(35)(36)(37)(40)(42)《习近平谈治国理政》,外文出版社,2014年,第35—36、39、49、56、56—57、116、412、416、418—419、111—112、116、118、121、139、140、142、138、168、168—169、208、209、209、59、149页。⑦(13)(14)《十八大报告辅导读本》,人民出版社,2012年,第13、12、13页。⑧⑨⑩(11)(15)(16)(19)(41)中共中央文献研究室:《习近平总书记重要讲话文章选编》,中央文献出版社、党建读物出版社,2016年,第10、8、12、8、8、9、71—72、60页。(12)《庆祝中国共产党成立95周年大会在京隆重举行》,《人民日报》2016年7月2日。(17)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,人民出版社,2013年,第3页。(33)习近平:《在中央经济工作会议上的讲话》,《人民日报》2012年12月17日。(34)(43)转引自侯远长:《习近平系列讲话对中国特色社会主义的创新》,《邓小平研究》2016年第4期。(38)(39)转引自《习近平总书记强调的六大思维方法》,《学习时报》2013年6月28日。

    责任编辑:浩 淼

  The Development and Innovation of the Theory of Socialism with Chinese

  Characteristics in the New Practice

  Hou Yuanchang Yao Qiaohua

   Abstract:Since the Party′s Eighteenth Congress, socialism with Chinese characteristics has entered a new stage of practice. The development and innovation of the theory of socialism with Chinese characteristics in the new practice include the innovation of basic problems of socialism with Chinese characteristics, the innovation of the main contents of socialism with Chinese characteristics, and insist on the development of the methodology of socialism with Chinese characteristics. These innovations are the latest achievement of Marxist China and lay a solid theoretical foundation for building a well-off society and realizing the China dream of the great rejuvenation of the Chinese nation.

   Key words:socialism with Chinese characteristics; new practice; development and innovation

  

  县级政府依法行政的动力分析

  中州学刊2016年第10期

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   【当代政治】

  县级政府依法行政的动力分析

  姚锐敏 王 杰

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  摘 要:调查表明,推动县级政府依法行政的因素主要包括公务员的法治信仰和政治责任感使命感、上级对依法行政的监督考核、县委对依法行政的重视、县人大的监督、社会舆论和公众的压力、实现经济社会发展目标的需要、人民法院的司法监督、公民的维权行动、民间组织的推动。量化分析结果显示,这些因素对县级政府依法行政所起的推动作用在强度上存在一定的差别。当前县级政府依法行政存在内部驱动力相对不足、过度依赖自上而下的纵向动力、动力的能量释放途径和方式不够合理等突出问题。培育公务员的法治信仰、大力开发社会民间动力、强化正向激励机制,是增强县级政府依法行政动力的现实途径。

  关键词:县级政府;依法行政;法治政府;动力

  中图分类号:D621    文献标识码:A      文章编号:1003-0751(2016)10-0009-08

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  收稿日期:2016-08-10

  作者简介:姚锐敏,男,华中师范大学公共管理学院教授,博士生导师(武汉 430079)。

    王杰,男,华中师范大学公共管理学院博士生(武汉 430079)。

  一、引言

   党的十八大提出到2020年基本建成法治政府。实现这一战略目标,需要切实加快地方法治政府建设的进程。从现实情况看,目前地方法治政府建设的整体进展并不理想。中国政法大学法治政府研究院课题组对全国53个较大市法治政府建设情况的评估结果显示,地方法治政府建设整体上仍处于较低水平,被评估的城市平均得分率只有63%。①假若把县乡政府纳入评估范围,平均得分会更低。

   地方法治政府建设整体进展缓慢的原因是多方面的,其中最主要的原因之一是地方法治政府建设的动力不足。一方面,是基于法治信仰的原生性动力匮乏;另一方面,是基于体制机制的制度性动力呈现逐级衰减趋势。因此,要加快地方法治政府建设进程,必须高度重视法治动力体系建设,通过优化动力结构和改善动力机制,有效提升地方法治政府建设的动力水平。

   为了真实反映地方法治政府建设的实际动力状况,我们以县级政府为具体研究对象,在全国范围进行了较大规模的实证调查。调查采取问卷和访谈相结合的方式,调查对象包括县级政府管辖范围内的普通公民和公务员,调查范围涉及湖北、广东、安徽、河南、山东等23个省市自治区,共发放问卷3200份,回收2853份,回收率为89.1%。其中有效问卷为2688份,有效率为94.2%。在2688份有效问卷中,公务员的问卷1252份,普通公民的问卷1436份。此外,还对县级政府公务员进行了43次面对面的深度访谈。本文将以实证调查数据为依据,对县级政府依法行政的动力因素及其作用强度进行客观分析,揭示县级政府依法行政动力系统存在的主要问题,为优化和提升县级政府依法行政的动力,加快建设法治政府提供理论支持。

  二、县级政府依法行政的动力因素及其作用强度

   1.县级政府依法行政的动力因素

   深入推进依法行政是一项复杂艰巨的行政改革,改革的直接目的是要削减、限制和规范政府的权力,使政府从无限政府转向有限政府,从自为政府转向法治政府。因此,依法行政必须有足够的动力支持才能顺利推进。关于地方政府依法行政的动力构成,学术界的认识不尽相同。有的研究者认为,地方政府依法行政的动力主要来源于6个方面:地方政府行政负责人的使命感和责任感;地方政府相互之间的竞争;法律对地方政府行政的严格要求;上级政府对重大行政违法的“高压”;媒体尤其是新媒体带来的舆论压力;公众的参与进而要求“合作治理”的诉求。②也有研究者认为,县级政府依法行政的动力主要由利益型动力和内压型动力构成。利益型动力包括经济利益动力、政治利益动力、理念转变动力、改革利益动力;内压型动力主要是指由政绩考核和行政问责对县级政府及其工作人员造成的内部压力而形成的动力源。③还有研究者将地方政府依法行政的动力分为内部驱力和外部压力两大类:内部驱力主要是指依法行政主体内部自身的动力;外部压力则是指来自依法行政主体之外的各种推动力量,包括上级党政机关和社会民间力量的推动。④

   上述观点都具有一定的合理性,但它们大多是建立在单纯的逻辑推导基础上的,缺乏充分的实证调查数据支撑。我们认为,单纯理论分析所揭示的动力只是一种可能性,只有当这些可能的动力因素通过一定的途径和方式传导至县级政府依法行政的具体行动者——公务员,并被他们所感知或接收的时候,才能构成推动县级政府依法行政的现实动力。因此,依法行政的公务员的主观感知是观察和研究政府依法行政动力的一种可行途径。

   为了了解县级政府依法行政的动力因素,我们通过开放式访谈的方式,对县级政府依法行政的基本动因进行了调查。根据访谈调查获得的信息,结合学术界既有的研究成果以及对典型案例的分析,我们将可能影响县级政府依法行政的主要动力因素归纳为9个方面:政府公务员对法治的信仰和政治责任感使命感;上级对依法行政工作的监督考核;县委对依法行政工作的重视程度;县级人大的监督;社会舆论和公众的压力;依法行政对经济社会发展的影响;人民法院的司法监督(行政诉讼);公民的维权行动;民间组织的推动。

   初步确定县级政府依法行政的动力因素之后,我们通过问卷调查方式测量了公务员对上述动力因素的感知情况(见表1)。调查结果显示,公务员对上述9种动力因素有不同程度的感知,说明这些因素不仅是可能的动力因素,而且是现实的动力因素。

  表1 公务员对依法行政动力因素的感知度

  动力因素

选择频次

感知度(%)

公务员的法治信仰和政治责任感使命感

883

70.5

上级对依法行政工作的监督考核

814

65.0

县委对依法行政的重视程度

705

56.3

县级人大的监督

659

52.6

社会舆论和公众的压力

818

65.3

依法行政对经济社会发展的影响

673

53.8

人民法院的司法监督(行政诉讼)

555

44.3

公民维权行动

586

46.8

民间组织的推动

308

24.6

说明:根据课题组调研统计数据整理而来。

   2.县级政府依法行政动力因素的作用强度

   为了进一步了解县级政府依法行政动力的实际作用情况,我们设计了依法行政动力因素作用强度调查表,调查项目与上述动力相关性调查基本保持一致,只是在项目名称的文字表述上做了细微的调整。调整以后的9个调查项目名称分别是:县级人大;新闻媒体;县委;公民维权行动;上级党政机关;人民法院;民间组织;公务员的法治信仰和政治责任感使命感(简称为法治信仰);投资环境方面的竞争压力(简称为竞争压力)。调查表采用李克特5点评定法进行测量(5=作用很大;4=作用比较大;3=作用一般;2=作用比较小;1=作用很小),要求受访者根据各种动力因素在推动县级政府依法行政中实际发挥的作用在5个等级上做出选择。然后运用SPSS统计软件对各种动力因素的平均分进行统计分析,揭示这些动力对于推动县级政府依法行政的相对重要性。

   从统计结果(见表2)来看,在公务员具体感知的9种动力因素中,新闻媒体的平均分最高,其他依次为上级党政机关、县委、县级人大、公民维权行动、人民法院、公务员的法治信仰和政治责任感使命感、投资环境方面的竞争压力、民间组织。从总体上看,公务员对大多数动力因素的感知强度具有较高水平,9种动力因素中有8个得分均值在3.400以上,只有民间组织的得分均值低于3.000的中值。

   为了检验表2调查结果的客观性和真实性,我们还从另一个角度对公务员的依法行政动力感知度进行了测量调查。我们考虑,县级政府及其工作人员在意识到自己实施了违法行政行为时一定会有所担心。这种对违法行政后果的担心在一定程度上也可以转化为依法行政的动力。那么,对于自己实施的违法行政行为,行为主体主要有哪些担心呢?结合上述动力因素的调查,我们列举了9种后果:当事人上访;县人大问责;引发群体性事件;在行政诉讼中败诉;被媒体曝光;上级机关问责;县委问责;违背自己的信仰;影响投资环境。每一种因素均采取4点评定法进行测量(4=非常担心;3=比较担心;2=有点担心;1=不会担心),要求受访者在4点中进行选择,然后运用SPSS统计软件进行分析,以明确这些后果的相对压力水平。

  表2 动力因素感知强度得分均值

 

  N

Minimum

Maximum

Mean

Std.
Deviation

新闻媒体

1252

1.0

5.0

4.109

.8321

上级党政机关

1252

1.0

5.0

4.065

.8853

县委

1252

1.0

5.0

4.005

.8863

县级人大

1252

1.0

5.0

3.742

.9781

公民维权行动

1252

1.0

5.0

3.593

.9489

人民法院

1252

1.0

5.0

3.592

.9528

法治信仰

1252

1.0

5.0

3.481

1.0914

竞争压力

1252

1.0

5.0

3.369

1.0199

民间组织

1252

1.0

5.0

2.896

1.0052

Valid N (listwise)

1252

 

 

 

 

   说明:根据课题组调研统计数据整理而来。

   统计结果显示,行为主体对调查中所列的9种后果都有所担心。担心程度最高的是被媒体曝光,其他依次是引发群体性事件、上级机关问责、当事人上访、县委问责、县人大问责、在行政诉讼中败诉、影响投资环境、违背自己的信仰(见表3)。这一测量结果与表2显示的结果大致相同,相互之间形成了印证。

   需要说明的是,在表3中,我们将表2中列举的“公民维权行动”明确表述为“群体性事件”和“当事人上访”两种具体方式,同时排除了实际影响较小的“民间组织”的因素,结果导致相关因素在影响度排序上发生了一定的变化。最明显的是公民维权因素的影响强度排名上升。在表2中,“公民维权行动”在9个因素中排在第5;而在表3中,“群体性事件”和“当事人上访”两种公民维权因素分别排在第2和第4。按照我们的理解,这种差别是正常的。因为,在公民维权的多种具体表现形式中,“群体性事件”和“当事人上访”是对县级政府影响和压力相对较大的两种形式。另外,在表2中,“法治信仰”的影响力高于投资环境的“竞争压力”;而表3显示的结果则刚好相反,“投资环境”的压力高于“法治信仰”。对此一种可能的解释是,与表2的观察视角不同,表3所反映的是县级政府及其工作人员对违法行政后果的担忧。从这个意义上说,相比“法治信仰”而言,“影响投资环境”所导致的后果似乎更具体、更直接、更实际,对行为主体造成的心理压力也就相对会更大一些。考虑到上述情况,我们认为表2所反映的县级政府依法行政动力因素的相对作用强度基本是符合客观实际的。

  表3 行为主体对违法行政后果的担心程度

 

  N

Minimum

Maximum

Mean

Std.
Deviation

被媒体曝光

1252

1.0

4.0

3.337

.7197

引发群体性事件

1252

1.0

4.0

3.287

.7495

上级机关问责

1252

1.0

4.0

3.204

.7509

当事人上访

1252

1.0

4.0

3.109

.7821

县委问责

1252

1.0

4.0

3.030

.8105

县人大问责

1252

1.0

4.0

2.862

.8361

在行政诉讼中败诉

1252

1.0

4.0

2.692

.8481

影响投资环境

1252

1.0

4.0

2.457

.8720

违背自己的信仰

1252

1.0

4.0

2.156

.8937

Valid N (listwise)

1252

 

 

 

   说明:根据课题组调研统计数据整理而来。

   上述研究表明,县级政府依法行政的各种动力因素在作用强度上存在一定的差别。县级政府依法行政动力因素的作用强度与这些动力载体的性质、地位以及特殊的作用机制有很大关系。下面依据我们的调查结果,以新闻媒体、上级党政机关、人民法院(行政诉讼)、投资环境(竞争压力)四种动力因素为例进行简要的分析说明。

   新闻媒体在我们调查的县级政府依法行政动力因素的9种力量中影响力位居首位,县级政府实施违法行政行为以后最担心的后果就是被媒体曝光。新闻媒体之所以对县级政府依法行政具有如此巨大的影响力,主要原因在于:第一,新闻媒体之于县级政府具有较强的独立性。在媒体高度发达的当今社会,县级政府能够有效控制的媒体十分有限,大多数媒体在体制上独立于县级政府,因此,新闻媒体能够比较充分地释放其正能量。第二,在我国,一些新闻媒体尤其是主流媒体通常具有官方或者半官方的性质,它们对县级政府的监督很容易得到上级领导的支持,在一定意义上带有体制内纵向监督的色彩和性质,这就大大增强了新闻媒体监督的权威性。第三,新闻媒体有高素质的专业人才队伍,他们能够及时发现线索、深入分析问题、准确把握问题的实质和关键,从而在总体上提高监督的效能。第四,新闻媒体影响面广,传播速度快,能量聚集和放大效应明显。尤其是在以互联网为代表的新媒体迅速发展的今天,即使是发生在偏远地区的小事件,一旦被新闻媒体曝光,就有可能在很短的时间内在全国范围造成广泛影响,从而对县级政府形成巨大压力。第五,从后果上看,被新闻媒体曝光不仅直接影响县级政府的声誉,降低其社会公信力,而且还有可能引发其他动力机制的启动,如引起上级领导的关注,受到内部通报批评,或者追究相关责任人的责任等。

   上级党政机关是县级政府依法行政动力因素作用强度仅次于新闻媒体的重要推动力量。县级政府及其工作人员对来自上级党政机关的推动力的强烈感知主要与以下因素有关。第一,我国政权组织结构中存在着纵向的领导隶属关系,下级必须服从上级的领导,执行上级下达的命令、指示,对上级负责。这种政治体制保证了上级机关的权威性,增强了上级机关推动县级政府依法行政的有效性。第二,与其他动力因素相比,上级党政机关对县级政府依法行政的影响和促进作用具有整体性、全面性、系统性、综合性的特点,上级党政机关不仅有权规定县级政府依法行政的制度框架、目标任务和实施步骤,而且可以直接控制县级政府依法行政的总体进程。第三,上级党政机关拥有丰富的资源,可以通过诸如影响县级政府核心行动者的政治利益等方式有效推动和促进县级政府依法行政。

   行政诉讼(司法审查)是推动县级政府依法行政的一种重要动力机制。调查结果显示,县级政府公务员对行政诉讼机制的动力感知度相对较低,在9种动力因素中人民法院的影响位居第6。导致这种现象的主要原因在于:第一,我国实行议行合一的人民代表大会制度,行政机关与司法机关之间不存在宪政意义上的相互制衡关系,人民法院对行政机关的司法监督权来自法律的具体授权,具有很大的局限性。第二,现行司法体制缺乏足够的独立性,人民法院在人、财、物等多方面受制于政府,在二者的相互关系中,政府实际上处于相对的强势地位。第三,行政诉讼的动力机制以行政相对人向法院起诉为启动条件,而受传统思想和个人素质的影响,中国的老百姓普遍存在着“不敢诉”“不愿诉”“不会诉”的现象,加之一些地方法院人为提高了行政诉讼的门槛,导致每年起诉到法院的行政诉讼案件数量很少。在这种情况下,县级政府及其工作人员对来自行政诉讼压力的感知度自然不会很强。第四,人民法院判决被告败诉,虽然会在某种程度上对县级政府和相关公务员造成一定的影响,但无论从广度还是深度看,这种影响相对而言都是十分有限的。

   在县级政府依法行政的各种动力因素中,改善投资环境可以理解为县级政府推进依法行政的经济动因。在以经济建设为中心的宏观政策背景下,经济动因对政府依法行政的推动作用应该是十分显著的。因为在“分灶吃饭”的财政体制下,只有大力发展县域经济,县级政府才能获得足够的财政收入,增强解决民生和社会问题的能力,如增加就业、提高社会保障水平、加强基础设施建设等。从政府官员个人的角度说,随着县域经济发展和财政收入的增加,公务员的工资福利等经济待遇也会得到保障和提高。另外,经济发展与县级政府核心行动者的政治利益密切相关,县域经济发展的速度与水平在很大程度上影响着当地政府官员的政绩及其他政治利益需求的满足。为了促进本地经济的发展,县级政府很自然的要在改善和优化投资环境方面下功夫,以便能够吸引更多的外来投资。然而,在我们的调查中,县级政府公务员对投资环境因素的动力感知度仅高于民间组织,在9种动力因素中位居倒数第2。结合对公务员的访谈进行分析,我们发现,这种情况可能与依法行政与投资环境和经济发展之间关系的复杂性有关。从总体上讲,严格依法行政可以改善投资环境,促进经济发展。但是在一些具体问题上,二者之间有可能会发生一定的矛盾。面对这种矛盾,一些公务员对“改善投资环境”的理解就会发生偏差。即使不考虑这种理解和认识上的偏差,由于依法行政对投资环境和经济发展的影响具有长期性,二者之间不存在立竿见影的直接因果关系,因此,在依法行政动力的意义上,县级政府及其工作人员对投资环境的感知并不会很敏感。

  三、县级政府依法行政动力存在的突出问题

   1.县级政府依法行政的内部驱力相对不足

   从总体上看,县级政府依法行政的动力由外部压力和内部驱力两部分构成。外部压力是指来自党委、人大、上级组织、司法机关以及民间社会的推动力;内部驱力是指县级政府及其工作人员推进依法行政的主观能动性。内部驱力主要基于行为主体的法治信仰以及政治责任感和使命感而产生。调查分析结果显示,县级政府依法行政的主要动力来自外部压力,基于法治信仰和政治责任感、使命感的内部动力虽然在推动县级政府依法行政中也发挥了一定的作用,但与新闻媒体和上级组织等外部力量相比较,其作用强度相对较弱。这说明县级政府依法行政在很大程度上具有被动性,常常是在外部因素刺激下出于某种功利的考虑才有的结果。

   内部驱力不足对县级政府依法行政可能造成多方面的消极影响。第一,依法行政工作发展不平衡。在内部动力不足的情况下,县级政府依法行政的进程和发展水平主要取决于外部压力的大小,比如,上级机关重视程度高、工作抓得紧、手段措施得力的地方,县级政府依法行政的进展通常会比较顺利;反之,就会比较缓慢。从依法行政本身的内容上看,上级重点关注和社会反映强烈的问题,往往解决得比较好;而外部压力不大的问题,不能得到主动解决,甚至完全被忽视。第二,依法行政工作的发展缺乏可持续性。从总体上看,外部动力的释放具有脉冲性特点,由外部压力推动的依法行政通常表现为一种运动式的发展过程。这种发展模式虽然可以在较短时间内取得显著效果,但不具有可持续性。随着运动高潮的逐渐消退,外部压力减小,县级政府依法行政的发展步伐就可能明显放缓,或者停滞不前,甚至回潮倒退。第三,依法行政工作缺乏创造性。在内部驱力不足的情况下,大多数地方的依法行政工作基本上是消极被动的例行公事,上级要求做什么,县级政府就做什么,而不是结合本县实际创造性地开展工作。结果导致全国范围内县级政府依法行政工作形成“千篇一律”的局面,在一定程度上影响了依法行政的总体进程。

   2.县级政府依法行政过度依赖自上而下的纵向动力

   自上而下的纵向动力主要是指上级党政机关对县级政府依法行政的推动作用。理论界和实务界普遍认为,就目前的现实情况而言,自上而下的纵向推动是县级政府依法行政的主要动力。我们的调查统计结果也在很大程度上证实了这一判断,公务员对来自上级的推动力具有明显的感知度。

   主要依靠内部自上而下的政治与行政力量推动县级政府依法行政的模式具有一定的现实合理性。由于上级组织拥有集中的权威和丰富的资源,在一定程度上可以冲破法治政府建设初始阶段的各种阻力,有效启动县级政府依法行政的进程;上级组织拥有强大的动员能力和组织能力,可以使县级政府依法行政在较短时间内取得明显效果,而这种效应反过来又可以成为进一步推进依法行政的正当性资源;在上级组织主导下可以使县级政府依法行政的顺序、步骤和进程得到有效控制,从而有助于缓解因为法治改革而导致的社会紧张关系,助成新旧秩序的平缓交替。⑤

   但是,自上而下的动力模式也有其固有的局限性。第一,上级组织主导下的县级政府依法行政进程体现的是一种行政导向而非社会导向。由于主体角色的原因以及认知能力的有限性,行政导向下的依法行政很容易与社会的现实需求脱节。这样做的结果:一方面,是政府提供了依法行政的美好蓝图并且晒出了法治政府建设的优秀成绩单;而另一方面,则是社会公众对依法行政的渴望没有得到很好的满足。一些地方在推进依法行政方面存在严重的形式主义就是一种明证。第二,自上而下推动县级政府依法行政虽然具有高效的特点,但同时也蕴含着较大风险,可能使县级政府依法行政面临更高的错误成本。这主要是因为,上级组织在决策和行动过程中往往过分强调自上而下的步调一致,整齐划一,而可能忽视地方性知识、市场和社会公众的现实需求,从而导致所设计的依法行政目标和路径脱离实际。另外,整齐划一的行动还会使因决策失误所导致的后果被无限放大,从而进一步增加县级政府依法行政的错误成本。第三,自上而下的纵向动力机制对其他动力机制具有一定的“挤出”效应。以公民维权为例,由于上级组织在解决实际问题、推动县级政府依法行政方面具有明显的优势,因此,上访自然就成为许多人维权的重要选择。我们对2688名受访者的问卷调查统计结果显示,45.6%的人表示,如果自己的合法权益受到行政机关侵害,会考虑通过上访的途径进行维权。如果从具有维权实际需求的群体看,这个比例可能更高。公民上访虽然也可以起到推动县级政府依法行政的作用,但问题是,随着上访成功率的提高,会有越来越多的人选择上访,而选择行政诉讼等法律途径维权的人也就会相应减少,这就是所谓的“信访不信法”。事实上,我国行政诉讼制度之所以运行艰难,除了制度本身存在缺陷之外,自上而下纵向动力机制的“挤出效应”也是一个重要原因。

   3.县级政府依法行政动力的能量释放途径和方式不够合理

   县级政府依法行政的动力包括来自官方的动力和来自民间的动力,其中官方动力主要来自上级的推动。对县级政府公务员的问卷调查统计结果表明,上级党政机关推动县级政府依法行政的主要方式包括“开会动员部署”“监督检查”“通报批评”“工作指导”“下发文件”“表彰奖励”“政绩考核”。受访者对上述方式的感知比例分别为55.4%、77.7%、52.9%、56.1%、65.1%、51.0%和70.0%。为了进一步了解上述方式的实际效果,在调查中我们要求受访者对每一种方式的效果进行选择性评价(6=非常有效;5=比较有效;4=一般;3=没什么效果;2=完全没效果;1=不清楚)。统计结果(见表4)显示,动力释放方式得分均值排在前3位的分别是政绩考核、监督检查、通报批评,这三种方式具有一个共同特点,即具有一定的刚性和强制色彩。而表彰奖励、工作指导等柔性方式的得分均值相对较低。这种情况并不是一种巧合,而是依法行政纵向动力释放的真实反映,它表明强制性的命令服从关系是上级组织推动县级政府依法行政的基本凭借和主要途径。命令、监督、考核、问责等方式虽然具有取得成效快的优势,但一旦得不到下级机关和公务员的理解,甚至出现有形或无形的抵制时,不可避免会影响长久动力的维持。

  表4 自上而下纵向动力释放方式的实际效果

 

  N

Minimum

Maximum

Mean

Std.
Deviation

政绩考核

1245

1

6

5.14

.806

监督检查

1250

1

6

4.93

.798

通报批评

1247

1

6

4.89

.806

表彰奖励

1237

1

6

4.84

.873

工作指导

1238

1

6

4.51

.878

下发文件

1239

1

6

4.40

.866

开会动员部署

1241

1

5

3.50

.893

Valid N (listwise)

1219

 

 

 

 

   说明:根据课题组调研统计数据整理而来。

   民间动力的释放方式也存在比较突出的问题。第一,过度依赖政治与行政权力。公民维权活动是民间动力释放的重要方式。在关于维权方式的问卷调查中,45.6%的受访者表示会考虑上访;35.8%的受访者表示会考虑找县委反映;31.7%的受访者表示会考虑向县人大反映。这表明,当前我国公民维权对县级政府依法行政的影响在很大程度上是通过诉诸政治权力与行政权力实现的。这种情况虽然可以在个案意义上实现公民维权和促进县级政府依法行政的目的,但从长远和根本上看,不利于法律权威的树立和依法行政动力机制的优化。第二,非理性的维权方式。从一般意义上讲,公民维权是推动县级政府依法行政的重要动力因素。然而在实践中,一些人为了达到个人目的,不惜采取非理性甚至是违法的手段进行维权,如煽动挑起群体性事件,通过自残、自杀等方式对政府施加压力,通过新闻媒体发布编造、歪曲或者夸大事实的信息等。在调查中,17.2%的受访者表示为了达到维权目的会考虑参与群体性事件;7.4%的受访者表示会考虑采取走极端的方式;54.4%的受访者表示会选择通过媒体曝光。虽然非理性的方式不是民间动力的主流,但其对依法行政的消极影响是不容忽视的。例如,在维稳政绩考核的压力下,为了尽快平息群体性事件,县级政府有可能选择放弃原则,满足当事人的不合理要求,从而使政府的行为偏离法治轨道。第三,正面的认同鼓励比较少。从性质上分析,依法行政的民间动力包括反面的批评监督和正面的认同鼓励。诚如对公众不仅需要处罚、强制,而且需要激励一样,对行政机关和公务员推进法治政府建设的努力,既要有硬性的指令,也需要有支持和认同,特别是来自公众的认同。公众的认同和激励,对行政机关的影响是无形的、巨大的。然而在实践中,民间动力主要表现为对行政行为的质疑、批评和抗议,虽然有时老百姓也会通过给行政机关送感谢信和锦旗等形式表达对政府依法行政的肯定,但从总体上看,肯定性、鼓励性的民间动力输出还比较少,尤其是类似中国政法大学法治政府研究院组织的“中国法治政府建设奖”评选这种通过民间机构和社会组织对政府依法行政给予认同和鼓励的形式太少。这种情况不利于激发县级政府及其工作人员推进依法行政的内在动力,也不利于县级政府创造性地开展依法行政工作。第四,原子化形态的动力释放。民间动力的释放大致包括两种形式,一种形式是通过社会组织的活动集中释放,另一种形式是通过个体成员的行动分散释放。从现实情况看,我国县域社会公民组织化程度普遍较低,依法行政的民间动力呈现原子化状态,主要以分散的个体行动的形式释放。这种状况对推进县级政府依法行政是不利的:一是没有经过整合的原子化动力由于目标、性质、方向、作用方式等方面可能存在的差异,必然会产生动力的损耗,甚至可能会相互抵消而归零;二是原子化动力的能量释放很容易陷入无序状态,这不仅会大大增加依法行政的动力消耗,而且有可能对依法行政的正常进程造成不利影响;三是在动力原子化的状态下,政府需要直接面对和回应大量分散的个别性利益诉求,协调各种不同利益诉求之间的矛盾和冲突,这必然会加大政府依法行政的成本。

  四、增强县级政府依法行政动力的现实途径

   1.培育公务员的法治信仰

   法治信仰是“社会主体对社会法的现象的一种特殊的主观把握方式,是社会主体在对社会法的现象理性认识的基础上油然而生的一种神圣体验,是对法律的一种心悦诚服的认同感和依归感,是人们对法的理性、情感和意志等各种心理因素的有机综合体,是法的理性和激情的升华,是主体关于法的主观心理状况的上乘境界”⑥。只有当公务员真正树立起对法治的信仰,县级政府依法行政才能获得不竭的内部驱动力。

   培育公务员的法治信仰,要从以下几个方面着手。第一,必须努力提高公务员依法行政的意识。为此,不仅要建立健全法律知识学习培训的长效机制和学习培训效果的检验评估机制,更重要的是要建立健全相应的激励机制,尤其是要重视提拔使用依法行政意识强,善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部。第二,必须树立法律的权威,保障法律的顺利运行。为此,需要按照党的十八大的要求大力推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持法律面前人人平等,保证有法必依、执法必严、违法必究。第三,必须强化依法行政的监督机制,建立健全行政问责制度。要树立法律的权威,让公务员真正相信法律、信仰法治,必须严格查处各种违法行政行为,无论什么人,不论他的职位有多高,权势有多大,只要他触犯了法律,都要依法予以追究,使违法者受到应有的制裁。

   2.大力开发社会民间动力

   县级政府依法行政涉及政府系统内部盘根错节的既得利益,自上而下的纵向推动力在复杂的动力传递过程中存在着不断衰减的可能性。因此,深入推进县级政府依法行政,应当在坚持政府主导的同时,大力开发社会民间动力,充分发挥民间力量在推动县级政府依法行政过程中的作用。第一,推进县域社会的组织化。“对法律改革实践的观察表明,作为法律改革推动力的自下而上的力量,并不是单个的个体以及不同利益简单合力构成。”⑦民间力量能否有序、有效地推动县级政府依法行政,在很大程度上取决于社会的组织化程度。目前县域社会的组织化程度普遍较低,民间力量对县级政府依法行政的推动作用受到很大限制。改变这种状况:一是要大力促进县域社会组织的健康发展;二是要加快推进政社分开,增强社会组织的独立性和自主性;三是要激发县域社会组织活力,促进组织化民间动力的有效生成与充分释放;四是要加强社会组织自身建设,提升社会组织的公信力和治理能力。第二,引导公民理性维权。一是要不断完善法律救济制度,畅通合法的维权渠道,鼓励、帮助和支持公民通过合法的途径进行维权;二是要对那些偏离正确轨道的维权者进行耐心细致的说服教育,讲清道理,说明非理性维权的危害和后果,使他们回到理性维权的正确轨道上来;三是要正确认识和处理维护社会稳定与坚持依法行政的关系,从完善政绩考核制度入手,破除对“稳定压倒一切”的片面理解,为县级政府坚守依法行政底线创造必要条件,这也有利于改变社会上存在的“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思维定式和心理预期,将公民维权逐步导入理性化、规范化、法制化轨道。第三,规范舆论监督行为。一是新闻媒体应当正确认识对政府进行舆论监督的目的,自觉将促进县级政府依法行政作为舆论监督的出发点和落脚点,防止舆论监督权的滥用;二是主流媒体应当凭借自身优势对社会舆论进行正确引导,帮助人们澄清事实,了解真相,正确反映和表达人民群众的呼声和诉求,使舆论监督从无序走向有序,从非理性走向理性;三是要完善新闻舆论监督立法,明确监督主体的权利和义务,为正确开展新闻舆论监督提供依据和行为准则;四是加强政府对新闻媒体尤其是互联网等新媒体的行政监管,净化舆论监督的社会环境。

   3.强化正向激励机制

   目前县级政府依法行政的动力机制主要表现为自上而下的指示、命令以及监督问责等方式,这种动力机制虽然效果明显,但其强制色彩浓厚,容易引发公务员的抵触情绪。增强县级政府依法行政的整体动力,应该在完善强制性动力机制的同时,强化依法行政的正向激励机制。具体说,一方面,政府内部的纵向动力作用方式应当多样化,尤其是应当更多地采用带有指引性和激励性的工作方式和措施来推动县级政府依法行政。例如,加大对县级政府依法行政工作成效的舆论宣传,对成绩突出的单位和个人按照国家有关规定给予表彰奖励;树立重视法治素养和法治能力的用人导向,在相同条件下,优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强、依法行政工作成效突出的干部。另一方面,应当建立健全县级政府依法行政的社会认同和鼓励机制,通过社会公众的认同和褒奖,进一步调动县级政府依法行政的积极性,增强县级政府依法行政的动力。近年来,一些社会民间组织在这方面进行了有益的探索,例如,由中国政法大学法治政府研究院发起设立的“中国法治政府奖”,通过公开的评选,奖励那些在建设法治政府过程中采取过具有重要价值和示范效应,并产生明显社会效果的制度和举措的行政机关,在政府系统和社会上都产生了良好的反响,对推动政府依法行政、建设法治政府具有积极意义。

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  注释

  ①马怀德:《我国法治政府建设现状观察:成就与挑战》,《中国行政管理》2014年第6期。②朱晓明:《地方政府依法行政的动力机制研究》,《行政论坛》2013年第2期。③陈青山:《县级政府依法行政的动力探究:困境、机制与建议》,《湖北文理学院学报》2014年第3期。④邹伟、王芳:《贵州地方政府依法行政动力研究》,《行政法学研究》2010年第2期。⑤王锡锌:《公众参与和中国法治变革的动力模式》,《法学家》2008年第6期。⑥姚建宗:《信仰:法治的精神意蕴》,《吉林大学社会科学学报》1997年第2期。⑦王锡锌:《公众参与和中国法治变革的动力模式》,《法学家》2008年第6期。

  责任编辑:浩 淼思 齐

An Analysis of the Motive Force of the County-level Government

in Administrating by Law

Yao Ruimin   Wang Jie

  Abstract:The investigation shows that the factors that promote the administration of the county-level government according to law include the rule of law and political responsibility of the civil servants, the supervision and evaluation of the administration according to law, the county government′s attention to the administration according to law, the supervision of the county people′s congress, public opinion and public pressure, the need to achieve economic and social development goals, the judicial supervision of the people′s courts, civil rights activism, and the promotion of civil society organizations. The quantitative analysis results show that these factors have certain difference in the intensity of the promotion of the administration of the county government according to law. At present, the county - level government′s administration according to law has relatively insufficient internal driving force, over - reliance on the top - down longitudinal power, the energy-releasing way and the methods are not reasonable and so on. Fostering civil servant′s rule of law faith, energetically developing the social non - governmental power, and strengthening the positive incentive mechanism, these are the realistic ways for strengthening the county-level government′s administrative power according to law.

  Key words:government at the county level; administration according to law; government under the rule of law; power

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编辑:贺心群