为培育农业新动能提供政策保障

　　　习近平总书记在论述农业问题时一直强调“把饭碗要牢牢端在自己手上”“走内涵式现代农业发展道路”、实施“农业供给侧结构性改革”等。这些内容是习近平总书记新时期治国理政新理念新思想新战略的重要体现。为了落实这一发展理念和更好地促进现代农业发展，中共中央办公厅和国务院办公厅近日联合印发了《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》，将政策的发力点指向政府本身，要求各级政府进行制度创新，完善政策体系，培育新型经营主体。可以说，《意见》是发展现代农业的又一纲领性文件，是培育农业发展新动能、新业态的基础性工作，是推动农业供给侧结构性改革的重要举措。

　　农业供给侧结构性改革的必然要求

　　目前，中国农业发展进入阶段转换时期，如何由促进粮食生产转向全面提升农业发展水平成为面临的主要任务。相应地，也提出了新的政策要求。另一方面，农业是一个基础性产业和弱势产业，各国政府都在其财政许可的范围内实施扶持保护政策，但是在全球竞争的环境下，对农产品的支持不能直接表现在价格上，而是间接地表现在对生产者经营环境的优化，包括基础设施、科技研发、人才培训、农业保险、环境保护等所谓的“绿箱”政策。这些做法是我们之前所不熟悉的套路，必须尽快加以适应，要在政策路径的实施方面更全面地与世贸组织规则相衔接，并在积极参与过程中争取更多的机会制定规则。

　　新型农业经营主体的发展需要相应政策支持

　　新型农业经营主体是与目前家庭承包经营农户相对应的生产主体，主要是指家庭农场、生产大户、合作组织、涉农企业等生产组织以及这些组织间的相互融合。新型农业经营主体是现代农业发展的微观基础，不及时培育发展这些主体，就不能有效地推进农业供给侧结构性改革。所以，《意见》的出台为农业供给侧结构性改革指明了方向，聚焦了短板。

　　在低收入发展阶段，农业产值在GDP中占比较高，粮食生产和农业收入是维持农村家庭生存的重要基础，小规模的家户生产能够满足这一要求，成为这一阶段农业发展的微观主体。然而，在中高收入阶段，农业收入在家庭收入中的比重迅速下降，使农业生产对于普通农户呈现出严重的兼业化与副业化的特征，动摇了农业生产的根基，急需构建专业化的微观主体加以弥补。

　　然而，在之前促进新型农业经营主体的发展方面，出现了政策不适应、不精准与不完善的地方，结果导致新型农业经营主体发展不理想。之前的政策主要侧重于新型农业主体的外生生成，更多的是土地流转与适度规模经营方面的内容，采取政策奖励的实施方式。至于新型农业经营主体运行的制度环境、基础设施、风险保障、规范经营、退出机制等没有给予应有的重视，大大低估了经营者的实际运营成本。政策偏离在实践中造成的主要问题是，龙头企业在价值链的构造与市场开拓方面能力不足；资本下乡和专业大户大规模土地流转之后因亏损经营而导致大规模撂荒；家庭农场因资金短缺而发展滞缓；合作组织成为领办人的独角戏空壳运作；一二三产业融合发展缺少市场驱动动力严重不足。

　　微观主体要实现实质性的改变与内涵发展

　　解决这些问题，首先要对不同的经营主体进行分类，严格界定其经营边界，之后则针对不同的经营主体与产业发展状况分类施策。家户家庭农场在生产领域具有优势，合作组织在社会化合作生产与协作方面具有特长，公司化企业在技术创新、价值链构造、市场开拓方面优势明显，应充分发挥各自在生产、联合、食品加工与市场营销方面的优势。而且，无论哪一类主体都应该按照现代企业制度规范化管理与运作，才能使不同的主体有规可循。从而，从根本上消除为了政策红利而进行寻租的“形式化”主体，避免不具有资格或不具备能力“一哄而上”的主体，或者仅仅是为了所谓的政绩工程而“垒大户”。

　　新型农业经营主体的培育与发展，决不是换个说法，转变一下身份，一定是微观主体实质性的改变与内涵发展，是对产业化经营和市场环境变化的回应，要用产业化的组织方式面向市场生产、生存与发展。这些主体特征的变化自然提出了对新型职业农民的要求，包括知识结构、商务惯例、市场意识、全球观念等成为其必须具备的人力资本。例如，一个传统的农民在小农时代的生产需要具备对节气、气候、土壤、水利、作物等方面的知识即可，且这些知识可以通过代际传递与实际积累来获得。而产业化生产中的职业农民可以具备这些知识，也可以不具备这些知识，但必须对种子、农药、化肥、机械等使用和操作的产业化知识熟悉。如果要获益和保持其竞争优势，则还要对全球竞争、经济走向、市场信息、风险规避、合同契约、商务谈判等内容加以了解。而且，这些知识的获得仅靠代际传递和实践经验无法完成，需要专业化的学习。所以，新型农业经营主体提出了对农业高素质人才的需求和整体人力资本的提升，必须在这一方面形成短期培训与长期培养的政策体系。

　　培育新型农业经营主体要以共享发展为基础

　　农业发展的阶段性转化与供给侧结构性改革，是与农村区域经济社会的转型相联系的，不仅仅表现为产业化的发展，还表现为农村劳动力、土地资源、农户组织等方面的资源再配置。显然，这种结构性调整应由不同的农业经营主体基于市场配置的基础上交易完成，而其前提条件必然是实现共赢，或者是利益共享。这就要求新型农业经营主体在其发展过程中，不仅要瞄准产业化，提高竞争力，更要通过价值增值、新业态、新动能带动传统农户共享发展。例如，可以通过产业组织方式，使传统小农户纳入产业价值链；通过合作组织部分或全程托管的方式共享规模经营或范围经济；通过资源资产化、资产证券化（参与股权）获取资产性收益；通过电商与物流网络共享销售平台与渠道；通过集体资产与集体经济共享资源开发，等等。如果新型农业经营主体的发展对传统农户的利益形成排斥与挤压，则不仅不利于资源要素的再配置，而且还会形成对新型农业经营主体的孤立与隔绝，增加其生成成本。所以，在政策体系的构建上，一定要基于新的发展理念，从共享发展的最终目标上供给制度规则。

　　（作者张良悦系安阳师范学院中原文化研究中心教授）