党的十九大报告明确提出，深入开展脱贫攻坚，保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕，这就为我们打赢脱贫攻坚战，提供了重要遵循。小康不小康，关键看老乡。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，河南省委、省政府以对党、对人民、对历史负责的态度，把脱贫攻坚作为头等大事，作为检验“四个意识”的重要标准，作为全省“四大攻坚战”的首要之战，吹响了脱贫攻坚集结号，脱贫攻坚取得扎实成效、呈现良好态势。脱贫攻坚战取得决定性进展，六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从百分之十点二下降到百分之四以下。但与此同时也应清醒地看到，当前还存在着一些现实问题和难题亟待解决，主要表现为精准扶贫的“格局观”上有所欠缺，贫困治理框架有待进一步优化。

　　一、现实与困境：“人、财、物”资源的特性与驱动力未能被充分重视

　　河南省围绕精准扶贫先后制定和出台了《河南省转移就业脱贫实施方案》《河南省扶贫对象精准识别及管理办法》《河南省教育脱贫》等政策制度，形成了较为系统的方案与办法。开展精准扶贫工作的基本程序也已明确，即“精准识别扶贫对象”→“精准诊断致贫原因”→“精准安排扶贫项目”→“精准计划和使用资金”→“精准选择到户扶贫措施”→“因人因村精准选派帮扶人员”→“精准考核和认定脱贫成效”。这一过程在本质上体现了全社会自然资源和经济资源的合理调配与优化配置。推进精准扶贫战略，必须着眼于合理配置各类社会资源并使其效用最大化，进而为实现精准扶贫脱贫的目标提供切实保障。

　　1.“人”的积极性与潜力有待进一步激发。众所周知，无论是精准扶贫的对象还是扶贫参与者，都是“人”。人性的优点和弱点无疑会同时在扶贫的具体实践中完全展现出来。现行通过建档立卡方式识别的贫困对象，一般分为转型性贫困和深度性贫困。转型性贫困是一种相对贫困，是一定时期因病因灾等客观因素所致的短期贫困，这需要信息、机会等外部条件调动人的积极性来帮扶实现贫困人口持续性脱贫。深度性贫困则是一种绝对贫困，是长期沉淀的教育、医疗、自然资源等多维度的福利缺失状态，具有代际传递并形成根深蒂固的“贫困文化陷阱”，它迫切需要优先提供非竞争性的公共物品激发内生发展动力，通过“输血”为“造血”创造条件。为此，必须明确区分这两种类型的扶贫对象，并进行有针对性的帮扶。然而，一些地方和部门却对识别出的扶贫对象“一刀切”，片面强调“扶”和“收入给予”，忽视了对其内在创造力的激发与资产赋权。这种状况的存在，极易滋生扶贫对象的懒惰心理甚至引发未能被定为扶贫对象的争抢心理，形成“贫困有理有利”的思想观念和“等、靠、要”的不良风气，进而诱发新的社会问题与矛盾。

　　同时，作为实施精准扶贫战略的主体，一方面政府相关工作人员也有着明确的自身利益诉求。这种诉求如果被漠视或反馈不当，他们便会出于职责上的奖惩压力而为之，表现为被动式的“积极性”，用形式主义代替脚踏实地，“用心”填报各类表格，信息的真实性有待考证，大量时间消耗在纸面上，甚至出现在考核压力之下“求着贫困户”的怪相。另一方面，政策制度引导下参与的社会帮扶方，在缺乏利益共享机制的情况下，也同样会表现出临时性的表面文章多、持续性的帮扶措施少的现象。脱贫攻坚过程中，各类群体的人力资源价值潜力均未能实现完全激发，步伐因此失调，无法实现共振，效果也大打折扣。

　　2.“财”的增值性与牵引力有待进一步提高。资金的投入对于精准扶贫战略实施的重要性不言而喻。政府部门设立的扶贫专项资金和产业扶贫基金充分起到了保驾护航的作用。目前，《财政专项扶贫资金管理办法》强调按照因素分配、突出成效绩效和重点难点的原则使用资金，重心放在“用”和“奖”，明确了相关部门的监督职责，体现了“自上而下”的行政规范。但不可否认的是，对扶贫资金的社会增值效果的度量有所缺失。扶贫资金投向扶贫对象和基本公共服务设施建设，政府部门不能简单地只为摘掉“贫困帽”并获得相应奖励而为之，而应把工作重心放在如何提升资金的社会增值效果上。

　　具体而言，增值效果应体现为人力资本和固定资产资本价值的双向提升，这正是精准脱贫的牵引力之所在。从人力资本的维度看，除由于健康原因导致的劳动能力丧失外，扶贫对象的收入贫困仅是一种表象，而知识、技能、信息等缺失和长期的能力贫困才是本质。已有的扶贫实践中，对扶贫对象进行职业技能培训、转移就业设计了相关实施方案并投入大量资金，鼓励创业并提供融资服务。这一过程既是脱贫的过程也是人力资本的积淀过程，为持续性脱贫奠定必要的能力基础。政府部门通过发布实施方案引导扶贫方向，使精准扶贫获得资金和政策支持，虽然从根本上而言不仅亟须而且可行，可一旦出现扶贫参与者受上级任务驱动多于自身主动实践的情况，扶贫就变成了一项所谓的“短视任务与行为”，处处以数字报表来体现结果，扶贫对象的人力资本累积处在边缘位置，致使本末倒置。

　　从固定资产资本的维度看，围绕精准扶贫所进行的水、电、道路交通网铺设和异地搬迁住房、教育文化、医疗卫生设施建设，均属长期资本，必须充分考虑其可达性和集约性，提升投资效率，尤其是在惠及贫困区域、帮助其实现脱贫的同时，增加社会资本存量。这一过程的科学推进，应在充分调研并尊重当地群众意愿的基础上，做到规划先行，使投入资金所用之处产生长期增值的价值。以小学教育设施建设为例，一些贫困地区村民居住分散，但对于优质教育资源却有着强烈的诉求，人们不惜花费更多的时间成本将孩子送往位置较远但教育质量较高的学校，由此造成了部分村庄要么没有学校、要么有学校缺生源，有些学校却人数爆棚的现象。这无疑使得教育设施资源浪费与过度使用并存，弱化了扶贫资金对精准脱贫的牵引力。

　　3.“物”的转化性与支撑力有待进一步挖掘。这里的“物”专指自然资源。用于精准扶贫的各项资金除了渗透于贫困人口改善生产生活条件以帮助其脱贫外，重要的是要借助于自然资源的转化与支撑来为持续性脱贫提供不竭的动力源泉。自然资源可分为再生资源和不可再生资源。充分挖掘农林牧渔等可再生资源的增殖性，有计划地开采不可再生资源如各类矿物质资源，将开采质量与环境保护、生态修复相结合，转化为社会财富惠及贫困地区和贫困户，是社会各界共识的正确做法。然而，现实中无论是平原贫困区还是山地丘陵贫困区，对其自然资源转化利用与潜在价值的挖掘都有待提高。以农业资源为例，对河南这样一个农业大省来说，农业资源丰富的优势还尚未彻底地转化为产品优势，在农产品产业链上更多地处于原料供应地位，具有国家品牌竞争优势的农产品深加工企业不多。此外，随着食品安全与营养价值意识的提高，原生态且附加值较高的有机农产品的市场需求潜力巨大，但目前生产并未能形成规模经济，市场影响力依然薄弱，而这恰恰可以成为贫困农区脱贫致富的切入点。

　　二、贫困治理框架与路径：专注于“人、财、物”资源助力脱贫的正反馈效应，增进社会财富

　　精准扶贫的目标在脱贫，而脱贫的源头在于基本公共服务的有效获得、生存能力的明显提升和财产权利的基本稳定。基于以上分析，在资源优化配置的视阈下进一步改进现行的贫困治理框架，必将促使精准扶贫战略的实施路线更为清晰。

　　1.建立和完善利益共通机制，确立扶贫对象和扶贫参与者的双重主体地位。如前所述，扶贫对象“等靠要”思想的形成与扶贫参与者积极性的弱化源于其主体地位的缺失。“自上而下”的扶贫推进使政策成为主角，“人”变成了配角。切实转变这一局面，就应当在精准识别贫困类型后进行分类靶向攻关。对于因病因灾致贫的转型性贫困，扶贫工作的重心要聚焦于“扶人”，通过设立医疗和救灾救助金等给予临时性救助，由贫困户或贫困区域结合自身状况实事求是地进行自主申请，扶贫参与者记录并进行扶贫资源调配。对于因文化代际传递而形成的脱贫难度较大的深度性贫困，扶贫工作应以“扶文化”为中心，科学制定综合性治理计划并执行，并在制定计划和执行的过程中真正由扶贫对象和扶贫参与者共同进行，思想扶贫与行动扶贫同步，切断扶贫对象由被动位置所滋生“等靠要”思想和争当贫困户的路径，卸除扶贫参与者的工作压力感，从根本上使扶贫对象和扶贫参与者成为不分主次的利益共同体，进而最大限度地调动和发挥人们的积极性与创造力。

　　2.扶贫资金投向的事前规划制度建设与增值效果评定并重。精准扶贫资金主要投向于人力技能培训、社会保障与救助以及基础设施建设。投向于“人”的资金，要在实现社会保障与救助的同时积极开展人力就业技能培训，充分引导其树立自主创业意识，并最终通过行动转化为人力资本，实现社会财富增加。投向于设施建设的资金主要用于异地搬迁住房与基本公共服务，即改善人居环境。这部分资金一旦投入就会转变为固定资产，必须要进行详细的事前规划，充分尊重贫困地区和农户的意愿，并使其参与到规划方案的制定当中，彻底改变以往由政府或科研机构主导的局面。基本公共服务设施的集约利用，可以有效提升资金的使用效率并使其增值，这就涉及到村庄合并与保存的取舍问题。因此，对于具有历史文化象征意义的贫困村应重在修缮扶贫，在实现其脱贫的同时，合理保护与保存其特有的文化价值与地域特色。对于一般贫困村，应在充分考虑其自愿的前提下本着集约经济和规模经济的原则进行村庄合并，高度重视原有土地资源的再利用，以复垦复耕等方式保护和增加耕地资源，并为资金的增值效果评定提供依据。

　　3.自然资源的合理利用与有效保护双管齐下。挖掘地域特色，将自然资源转化为经济社会资源是实施精准扶贫战略的一条优选路径。河南“三山一滩”地区集聚了大量贫困人口，但同时也是农林矿产资源的集中区域。充分挖掘这些自然资源的多样性功能，如农林业所具有的经济、社会、政治、文化和生态功能，综合考虑各功能之间的内在关联性，以实现个体功能作用充分发挥、总体功能最大的理想效果。“靠山吃山、靠水吃水”是长久以来惯用的思路，关键是在于如何能够“吃”好、“吃”出效益？以乡村旅游为例，乡村旅游业是一、二、三产业有效融合并快速发展以帮助贫困地区脱贫的新型产业模式。把青山绿水、民俗文化、土特产品等转化为旅游产品，把增加就业、文化传承与生态养护相结合，这既是脱贫的有效路径，又是振兴农村的强大支撑力。乡村旅游业的恒久魅力在于其因地而异的独特性。在进行产业扶贫开发时，不能仅以脱贫为目的，而要以致富的战略眼光来打造产品和服务，赋予其品牌内涵和价值，从而获得持续、稳定的客源，确保农民收入与脱贫致富能力同时得以提升。

　　对于贫困山区矿产资源的开采，不仅需要建立健全相应的机制使扶贫对象切实受益，更为重要的是要极为关注其生态修复，保障生态功能，增加社会无形财富。此外，发展中药产业也逐渐成为许多贫困地区脱贫的有效路径，但优质的中药材往往与得天独厚的自然条件息息相关，这就更加需要充分保护既有的自然资源以保证药材的良好品质，进而塑造品牌优势，激发市场需求，以稳定收益为持续性脱贫提供坚实基础。

　　（作者龚迎春 王献福系河南理工大学太行发展研究院教授、研究员）

　　(本文系2017年度河南省高校哲学社会科学应用研究重大项目“河南省农村多维贫困识别与精准扶贫机制构建研究”（编号：2017-YYZD-12）的阶段性研究成果。)