党的十九大报告明确指出：“深化农村土地制度改革，完善承包地‘三权’分置制度。”这一论述为深化农村土地制度改革指明了方向，也为推进农村土地流转，实现规模经营、加快农业现代化，指出了现实路径。

　　一、完善“三权”分置制度，是推进土地有序流转的基础和保证

　　土地流转是在承包经营责任制基础上产生的。上世纪80年代初实行的联产承包责任制，实现了土地所有权与承包经营权的“两权分离”。进入90年代后，出现了承包经营者把土地转让给别人“代为经营”的做法，即经营权流转，这就使承包权和经营权发生了分离。

　　土地流转适应了我国城乡经济发展的客观要求。一方面，农村土地面积少吸纳劳动力数量有限，经营规模小经济效益低，游离出了大量“剩余劳动力”；另一方面，城市二三产业的发展迫切需要大量劳动力支持。这就出现了大量农民工进城务工，承包的土地则转让给别人代为经营。代别人经营土地的农户或公司从多家农户那里接手了一定数量的土地，可以形成规模化经营，从而取得了较高的劳动效率和经济效益。正是如此，土地流转也就迅速发展起来。从2007年到2016年，全国土地流转面积由0.64亿亩增加到4.6亿亩，占承包地面积的比重也由5.2%迅速提高到35%以上。在一些东部沿海地区，流转比例已经超过1/2。全国经营耕地面积在50亩以上的规模经营农户超过350万户，经营耕地面积超过3.5亿多亩。

　　从发展趋势看，推进土地流转，是实现农业现代化的必由之路。十九大报告指出，到2035年基本实现现代化，这其中当然包括农业现代化。推进农业现代化的关键在于提高农业生产的经营效率和经济效益。这就必须发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现土地要素和劳动力要素的“优化配置”。目前看，推进土地流转是实现这种“优化配置”的现实途径。通过土地流转，土地集中到种田大户或专业公司手里，他们在实现土地规模经营的同时，还便于采用机械化、科学技术和现代化管理方法，提高了农业经营效率和经济效益，促进了农业现代化的实现。

　　必须看到，现实中自发产生的土地流转，不仅做法上各不相同，还存在着很多不规范、不合法的现象。这些问题集中起来看，主要是集体所有权被虚置、原有承包农户利益受损、经营者权力和利益得不到保证。这些问题的存在，不仅制约了土地流转，还产生了许多矛盾和纠纷，影响到农村经济社会的发展。党中央国务院高度重视农村土地流转，从2014年11月起连续发文，提出要实现“三权”分置并完善“三权”分置办法，党的十九大则把“三权”分置提升到了制度层面。这些足以说明，“三权”分置制度在推进土地流转中具有基础性地位，发挥着十分重要的支撑和保证作用。

　　二、完善“三权”分置制度，必须坚持“落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”

　　2014年11月，中办国办印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出了所有权、承包权、经营权“三权”分置。2015年10月，十八届五中全会《建议》要求完善“三权”分置办法。2016年10月中办国办印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》进一步提出，要逐步建立规范高效的“三权”运行机制，不断健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村土地产权制度。党的十九大提出更明确要求，完善承包地“三权”分置制度。

　　坚持集体所有权。农村土地集体所有，这是农村基本经营制度的根本，必须得到充分的保障。在完善“三权”分置制度过程中，必须充分维护村、乡（镇）农民集体对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能，发挥土地集体所有的优势和作用。承包农户流转土地经营权，须向农民集体书面备案。农民集体有权干预土地经营的具体用途。通过建立健全集体经济组织民主议事机制，切实保障集体成员的知情权、决策权、监督权，确保农民集体有效行使集体土地所有权。

　　稳定农户承包权。农户享有土地承包权是农村基本经营制度的基础。十九大报告明确指出，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。这就给“三权”分置改革奠定了坚实的政策基础。承包农户对承包土地享有占有、使用和收益的权利，不论经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。稳定承包权，就要保证承包农户对土地享有的占有、使用和收益权利，充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能。承包土地被征收的，承包农户有权依法获得相应补偿。

　　放活土地经营权。这是“三权”分置改革的目的，也是关键。通过完善“三权”分置制度，使土地经营者的权利得到充分保证，从而充分调动经营者积极性，最大限度提高土地经营效率和经济效益，推进实现农业现代化。土地经营者有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，经承包农户同意，可依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿；有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。承包农户流转出土地经营权的，不应妨碍经营主体行使合法权利。

　　三、完善“三权”分置制度，政府提供“流转平台”是一个有益探索

　　在完善“三权”分置制度实践中，很多地方都遇到了一个大体相同或类似的问题：单个承包农户分别单独转让土地经营权，由于愿意转让的地块儿和不愿意转让的地块儿在空间上交织在一起，形成愿意转让的地块儿过于零星、分散，不但转让价格相对较低，承包农户的转让利益得不到应有保证；而且经营者也由于找不到合适的地块儿进行规模经营，或难以进行有效的基础设施投资，而不得不放弃承接土地经营权。这就在很大程度上制约了土地流转，土地流转的潜力远远没有发挥出来。

　　河南省邓州市的探索，为解决这一问题提供了一个可供借鉴的蓝本。2016年8月，邓州市在土地确权登记基础上，大力度推进土地经营权流转，已经取得了令人满意的效果。其做法大体上分为四步。首先，确定土地质量差、经济发展慢、土地流转积极性高的孟楼镇作为试点。其次，成立“邓州市农村土地开发有限公司”（以下简称农开公司），邓州市多方筹集和争取支农资金，注入农开公司，作为启动资金。由农开公司统一承接承包农户的流转土地，按照每亩每年600元的标准支付给流转土地的承包农户。由于农开公司具有“政府背景”，补偿标准又高，在仅一个月时间里，全镇就签订流转合同5966份，达到总户数的98%，流转面积达到5.7万亩。对于不愿流转土地的166个农户，则根据确权登记中“确权不确地”的原则，把这些农户的承包地调整到质量好、相对集中、便于管理的地块儿。第三，农开公司把流转过来的土地集中投入1.36亿元，实施土地综合治理和地力提升工程，以方田为主，打破村组界限，统筹配套沟、路、渠等农业基础设施，并复垦和平整土地。经过土地综合整治，耕地等级从7至8等级全部提升为6等级，土地生产能力大幅提升。还新增耕地面积1600亩，新增承包地5900亩、新增建设用地600亩。土地质量提升和面积增加所带来的收益，由农开公司、村集体、承包户按4:4:2共同分成。同时，孟楼镇邀请北京市农林科学院对农业产业进行总体规划，在保证粮食生产的基础上，推动农业供给侧结构性改革。第四，该公司把整治好的土地信息通过政府服务平台发布出去，面向社会征集新型农业土地经营主体。结果，有18家经营者承接了5.8万亩土地，其中最大的一家就承接了3.8万亩。平均经营规模达到3200多万亩。

　　这一做法可以概括为“政府集中流转、土地综合整理后再推向市场”。这一路径的成功之处在于，解决了农户分散流转造成的流转难、纠纷多、效益不高、承包户和经营者利益得不到保证等问题。其中最关键的地方在于，政府搭建了一个“土地流转平台”，这不仅有效避免了土地流转中出现的诸多问题，保证了所有者、承包者、经营者、农开公司的利益，更有力促进了土地流转，促进了适度规模经营，促进了农业现代化的实现。（河南省委党校经济学部副主任、教授 张廷银）