2020后农村减贫需要由“扶贫”向“防贫”转变

　　作者：中国农业大学教授，国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员 李小云

　　在脱贫攻坚战的推动下，我国农村现有标准下的贫困人口从2012年末的9899万人减少到了2018年末的1660万人，2018年的贫困人口数量比2017年减少了1386万。按照自2012年以来每年平均减少1000 多万的速度，到2020年末，我国现有标准下的农村绝对贫困人口将会从统计上消失。到2020年解决农村绝对贫困问题，并不仅仅表现在从2021年开始在统计意义上将不会存在年纯收入低于2300元，即低于现行贫困线标准的群体，脱贫标准还同时具体为“两不愁，三保障”的目标，因此，到2020年农村绝对贫困的消除将是多维度的，长期困扰我国农村的绝对贫困将会真正成为历史。

　　然而，现有标准下农村绝对贫困的消失，并不意味着贫困的消失，农村的减贫工作依然十分重要。首先，人类存在着一个基本生存的物质底线，所以贫困具有一定的客观性和绝对性。解决基本生存性的贫困固然是巨大的成就，但是在很多情况下贫困主要还是一个相对的概念。随着经济社会的发展，贫困标准会不断上移，农村绝对贫困的消失并不意味农村贫困的消失，减贫工作不可能终止。其次，随着生存性的绝对贫困的终结，未来农村贫困将会更多地以相对贫困的形式存在，将主要体现地区、城乡和不同群体之间在收入、社会公共服务、教育及医疗服务等方面的差距。贫困特征的变化势必需要考虑农村减贫政策的相应调整。

　　我国农村减贫工作从上个世纪八十年代中期正式展开。由于当时经济发展水平还不高，农村贫困面大，贫困人口多，不可能通过工资转移的形式实现减贫，因此，通过支持贫困人口积极参与经济创收实现收入增长，也就是所谓的开发式扶贫成为了当时主要的减贫战略。本世纪以来，转移支付和改善社会公共服务在农村减贫中的作用越来越大，但从某种意义上讲，开发式扶贫一直是我国农村减贫工作的主要战略。也就是说，我国农村贫困的治理机制一直都主要围绕着“扶贫”而展开。这一治理路径突出地表现在围绕着从区域瞄准到村级瞄准再到精准扶贫的“建档立卡”制度的贫困农户的瞄准制度的变化上。从很大程度上讲，我国农村减贫工作从中央和地方制定的减贫目标到相应减贫措施的配置，都主要集中在解决已经是贫困的目标群体上。进入新世纪以来，我国农村贫困发生的机制已经发生了变化，中央农村减贫政策开始重视解决贫困的致贫问题，贫困村基础设施、教育扶贫、健康扶贫、农村社会最低保障制度等一系列具有防止贫困发生的政策不断推出，特别是脱贫攻坚战实施以来，农村减贫工作事实上已经进入到了扶贫和防贫相结合的阶段。但是，无论从农村减贫的总体战略还是减贫资源的配置而言，农村减贫的总体框架依然还是“扶贫”。

　　未来，随着农村绝对贫困走入历史，农村生存性贫困也将不再是我国农村贫困的主体特征，除了少部分特殊困难的群体不可能依靠开发式扶贫来脱贫，需要更多保障性的政策支持以外，农村多数群体的致富则越来越多地需要依靠经济发展的拉动。也就是说，农村减贫工作除了仍然有少数所谓的特殊困难群体这样的扶贫目标以外，将不应该再有类似现在这样的“建档立卡”户扶贫目标。因此，未来农村减贫的总体战略需要调整。

　　现有标准下农村绝对贫困人口的消失意味着农村减贫战略需要由“扶贫”向“防止贫困发生”转化。脱贫攻坚的成果是否可持续将在很大程度上取决于两个重要因素，一是脱贫人口不返贫，二是不出现大量的“新穷人”。无论是减少返贫，还是防止新的穷人出现，都将在很大程度上取决于是否有一个有效的“防贫”机制。正如习近平总书记强调：“扶贫工作既要解决好眼下问题，更要形成可持续的长效机制。”为此，需要在战略和政策层面调整我国长期以来的农村减贫战略，克服一边生产穷人、一边扶持穷人的局面。这一调整建议主要包括以下几个方面的工作。

　　第一，随着农村绝对贫困人口的消除，相应的农村贫困治理的体制需要调整，需要从扶贫为主的治理机制向防贫为主的治理机制转变。

　　第二，2020后农村减贫战略的重点应聚焦贫困的产生机制上。从目前看，缩小地区发展发展差距，缩小城乡社会公共服务的差距以及开拓农民新的就业空间，特别是考虑培育全方面的有利于穷人的市场机制，都是从长远上防止贫困发生的重要方面，也是未来农村减贫工作的关键所在。

　　第三，贫困地区学前教育的缺失和义务教育质量，尤其是师资质量问题是中国农村贫困再生产的重要缘由，应该成为未来农村“防贫”机制的重要内容之一，应加快推进贫困地区“山村幼儿园”的建设和乡村学校的教师队伍建设。

　　第四，贫困人口的医疗可及性差是因病致贫的重要原因。贫困地区乡村卫生室的比例不到30%，几乎大部分贫困地区均没有合格的乡村医务人员。贫困地区乡村基本卫生设施和卫生人员的不足严重影响了已有的农村医疗卫生政策效果的发挥。应将乡村卫生的建设和乡村医生的培养作为未来农村减贫工作的重要内容之一。

　　第五，农村低保是防止贫困发生的重要机制，但是目前低保存在瞄准偏离等问题，根本原因是“低保泛化”。2020年后应严格界定目标群体的标准，缩小覆盖面，提高支持的强度，聚焦容易识别和争议很少的特殊困难群体，使其真正发挥兜底保障作用。