汉代监察体制的完善及其意义

    发表时间:2019-03-22 08:39 内容来源:中国纪检监察报

      在中国历史上纷繁复杂的王朝变更、兴衰交替过程中,有一个重要现象或曰规律值得关注,即政治相对清明、社会相对稳定的时期,与监察体制的设置及其功能充分发挥有密切关系;而历代有为君主治乱救弊、澄清吏治的一个重要手段,也是运用强化监察制度的办法。此篇,我们以汉代若干时期为例简要说明。

      汉代监察体制的完善与社会变化的关系

      中国历史上监察体制的形成与发展有一个漫长过程,各个时期状况不一,不可概而论之。但就其成功时期的经验来说,一个显著特点是王朝能够顺应社会变化,适时调整监察体制设置,最大限度地发挥监察在国家政治与行政管理中的功能。

      西汉初年,在继承秦代制度基础上设立御史大夫,称为“副丞相”,为最高监察官。下设两丞,其中主要的是御史中丞。御史大夫职责是“典正法度,以职相参,总领百官,上下相监临”,御史中丞职责是“受公卿章奏,举劾按章”“纠察百僚”。中丞所统领的侍御史或监御史是具体任务的执行者。由于汉初推行郡国并行体制,中央权力被各诸侯国严重分割,从监察体制实际作用来说,还主要限于中央直辖的地区,不能覆盖全国。

      汉初对地方监察力度的弱化很快就不能适应中央集权的需要,与社会经济发展的要求也不相适应。著名的“文景之治”时期,两位皇帝就不得不一再命令最高行政长官丞相分出精力兼理监察,具体做法是丞相的属吏丞相史直接出刺(监察)地方,诏令中要求丞相特别关注郡县吏治。

      在汉代官僚政治中,监察与行政的分化是制度内在需要,也是监察适应形势变化,服务中央集权和社会发展的需要。经过汉初七十余年的积累,西汉中期既有良好发展机遇,也面临深刻危机。危机主要来自三方面:第一,吏治腐败,仅靠一般性的廉政呼吁、道德要求已不解决根本问题。第二,地方豪强势力严重干扰中央政令实施,地方官吏与他们同流合污。第三,时刻觊觎皇权,扰乱地方社会的诸侯王势力仍然没有彻底清除。为解决诸多危机,西汉中期采取的重要方法之一是强化监察机制,其主要措施有如下几点:其一,取消名存实亡的监御史,建立直属中央的刺史巡视监察制度,由御史大夫属下的御史中丞具体分管,完善中央对地方的监察。武帝元封五年(公元前106年)将全国划分为十三个州部,即十三个监察区,每部设刺史一人负责监察。刺史责在监察地方,除年终回京述职外,其余时间在所部内巡行监察。其二,设立司隶校尉。汉武帝征和四年(公元前89年)设司隶校尉,监察除三公之外的中央、京师及京师附近的百官。其监察对象“无尊卑”。其三,设立丞相司直。汉武帝元狩五年(公元前118年),在丞相府中设丞相司直,是特设于最高行政长官机构中的专职监察官,有权监察包括三公在内的中央各级官僚。其四,设置督邮,完善郡对县的监察。各郡亦分部,作为监察区,每部设一名督邮负责监察。东汉时又在县设廷掾一职,负责对乡级吏员的监察。其五,健全各级长官多层面的巡视监察。汉代的巡视监察还有皇帝或者皇帝委派的特使不定期对地方巡视监察,最高监察机关御史府的不定期巡视监察,郡太守对属县的定期巡视监察,县令长对辖境的巡视监察。

      西汉中期监察体制的强化是统治阶级内部自我调节的需要,也是社会形势变化的需要,监察制度本身的建设水平体现了古代官僚制度发展所凝聚的高度政治智慧。因此,这种基本格局延续至东汉。东汉的监察体制相对稳定,变化主要有两点:一是西汉晚期御史大夫被改为大司空而不再承担监察职责,由属官御史中丞出任御史府的最高长官,最高监察机关的级别降低。最高监察官地位的降低与西汉晚期政治腐败加剧,王朝的覆灭是否有直接关系尚待研究,看法还不一致,但恐怕不是毫无关系。东汉继承这一制度,但实际状况有所改变。东汉的御史中丞与西汉晚期的御史中丞地位显然不同。二是东汉丞相(大司徒)司直不再监察中央百官,也基本不设。

      汉代监察体制的政治与社会效能

      古代监察体系设置的根本目的在于维护皇权,但对于中央集权政治体制的良好运行,对于社会建设与发展所起的稳定作用亦不可忽视。监察体制的强化完善对于解决特定时期的政治与社会问题也具有显著效能。从汉代监察体制的作用来看,有如下几点值得关注:第一,权力制衡。汉代监察的深层次作用不能简单看成是对某些腐败案件的查处,从整个监察体系来看,体现了以皇权为核心的统治阶级力求运用权力制衡、制约的办法遏制腐败,提高行政效率,保障政治清明的思想。这在职官设置上得到体现,例如,西汉的御史大夫地位低于丞相,称副丞相,但他的实际任务并不是在丞相领导下协助处理行政杂务,而是责在监察。从历史记载看,御史大夫单独开府办公,与皇权的关系较丞相更密切。西汉的诏书往往是御史大夫起草并下发丞相,再由丞相下达地方,重大案件也往往由御史大夫出面组织处理。因此,御史大夫的副丞相之位实际是监督、监察丞相,制约、制衡丞相。又如,汉代改变了秦代地方监察官与郡行政长官合署办公实施监督可能带来的弊病,以刺史凌驾于郡守之上,监督、制约郡守权力。郡对县的督邮监察制,是对县令长权力的有力监督制约。第二,无所不监。在监察法规范围内,汉代监察官有广泛的监察权力,涉及到对各项法律、法令、政令实施情况的监督,对各级官员政治、经济、法律上违法犯罪的监督,对官吏各种违犯礼仪风尚行为的监督,对官吏亲属假借权力以权谋私的监督,对军队军事行动的监督,对外戚贵族横行不法的监督,对地方豪强势力的监督等。第三,澄清吏治。传统行政体制的运转与吏治清明与否关系极大,监察体系的强化与完善对澄清吏治能发挥积极作用。汉代若干时期政治的良好运行可说明这一点。如汉武帝时代文治武功的形成,与汉武帝在一定程度上解决了西汉初年以来的吏治腐败有关。汉武帝时建立的刺史制度所察内容有六条,其中五条是专对二千石高官的吏治。武帝以后的昭宣中兴,与昭帝、宣帝注重对吏治廉平与否的监察相关,东汉初年的光武中兴也与刘秀加强吏治分不开。第四,稳定秩序。汉代监察思想把监察与普通百姓密切相关的社会问题、解决突出社会矛盾作为重要任务。刺史以“六条问事”,第一条就是“强宗豪右,田宅逾制,以强凌弱,以众暴寡”。“田宅逾制”是当时最为突出的社会问题,也是刺史巡视监察首先要解决的问题。从御史中丞、丞相司直、司隶校尉、督邮及郡县长官巡视所监察的实例来看,有相当一部分是为了解决社会矛盾。今天探求汉代几个相对稳定繁荣时期出现的原因,应与监察体制解决或者缓和了当时社会突出矛盾结合起来思考。

      汉代监察体制建设的若干经验

      汉代县一级以上的长吏均来自中央任命,各级机构的僚属来自于长官的自辟,这都为汉代监察的实施增添了很大难度。但是,作为中国封建社会第一个发展高潮,汉代的监察体制极具开创性,无论在保障政治权力运行还是社会稳定发展上都做出了积极贡献,也对后世产生了深远影响。其中有如下经验值得我们总结:

      第一,监察地位与监察职能的关系。汉代统治阶级对监察在国家统治中的地位有清醒认识,因此,在监察体制变化中有一条基本线索是清楚的,即赋予监察机构或监察官较高的政治地位。一是政治地位高。汉初的御史大夫与丞相、太尉并立,是三公之一。西汉晚期御史中丞主持御史府的工作,地位有所降低。东汉初年即得到改变,御史中丞与司隶校尉、尚书台在朝会时专席独坐,号称“三独坐”,凌驾众官之上,政治地位日隆。二是秩卑权重。以著名的刺史制度而论,刺史秩仅六百石,相当于当时县令的最低秩次。但刺史的职权很重,对郡国守相监察甚严,使其不敢轻举妄动。虽然“秩卑”,但升迁迅速。据《汉书·朱博传》记载,刺史“居部九岁,举为守相,其有异材功效著者辄登擢,职卑而赏厚,咸劝功乐进”。九年甚至更短的时间从六百石晋升为二千石的郡国守相,说明对任刺史者高度的政治信任并有制度化的保障。这是对监察官的激励。三是对监察官的选任较为慎重。汉代统治者赋予监察机构或监察官较高的政治待遇是为了充分发挥整个监察机构职能,事实证明汉代若干时期监察地位的提高与监察职能的发挥是成正比的。例如刺史制度建立后史称“吏民安宁”。东汉刘秀被人指责为“信刺举之官”,但这种信任是东汉前期“天下安平”的原因之一。

      第二,监察体系的独立性、监察内容的专项性、监察行为的法规化。汉代监察的主体从行政中分离出来,不仅有利于监察制度自身的完善,也有利于监察工作独立开展,这在汉代是成功的。汉代强调监察专项性,如刺史仅限于“六条问事”,非六条不察,越权要受到惩处。这既保证了监察的准确高效,又不至于干扰正常的行政工作。汉代监察不仅有明确的地域划分,也有制度化的条规。汉惠帝时期的“九条”和汉武帝时期的“六条”是目前所见中国古代监察制度法规化的早期文献。实践证明,这有利于监察制度的发展,也有利于监察官本人的成长。

      第三,专职监察与部门监察相结合。汉代的监察体制有多层次性。除了专职监察外,各级行政机构中的部分吏员也承担相应的监察职能。如丞相府、郡、县中设立的丞相司直、督邮、廷掾等监察官,可以弥补专职监察官监察深度之不足,这从很多历史记载的实例可以证明。丞相、郡守、县令长等行政机构的长官,既可以从所属监察官的监察了解本部门的吏治状况,又以自己的巡行实施对属下部门的监察,这种监察还具有考核功能。

      第四,对监察机关的反向制约与监察机关的内部制约。没有制约的权力是危险的,汉代对监察体制的反向监督也积累了很多经验。一般来说,汉代监察官只拥有监察权而没有处置权。对监察对象的处罚要报请所属长官,或与司法部门协调处理。各级官吏对监察官的行为也有监督作用,可以随时上书弹劾监察官。监察官不仅监督监察系统之外的官员和机构,也对监察机构内部监察官的违法行为实行互纠。

      (作者卜宪群系中国社会科学院历史研究所所长)

    编辑:贺心群