领导干部“部门化”的根源与治本之策

　　“部门化”倾向，是与部门化相伴而生的。领导干部“部门化”倾向并非今日之新现象，而是由来已久。组织结构和管理职能部门化，是为了适应社会专业化分工的不断深化和泛化而产生的，有助于提高管理工作的效率，但同时也会增加部门之间协调的难度与成本 ;如果后续配套治理机制不能及时跟上，部门化还可能滋生本位主义问题。同时，凡事皆有度，超过了合理界限，即会出现负面效应。领导干部“部门化”倾向正是部门化超出了合理的“度”而产生的不好现象。如果不加以预防与治理，势必会影响“超”部门的整体目标与更大范围的人民的根本利益的实现。

　　领导干部维护本部门的利益有其合理性、正当性，但如果过分维护本部门的本位利益，就有可能变得狭隘、自私

　　社会发展与分工深化，带来了不断增强的工作专门化(Work Specialization);与此相适应，组织结构与管理职能部门化便是一种可行的选择。由于很多事情涉及多个职能部门，因而建立横向协调机制便不可避免，一些更高层次的协调小组、领导小组或者委员会，实质上就是为了有效协调各职能部门之间的关系而建立起来的综合性组织。该组织与管理学中的矩阵制结构(Matrix Structure)有其相似的一面，因为小组中的成员大多数都是来自于纵向的各个职能部门的领导干部 ;而与矩阵制结构又不同的是，这只是一个领导、协调组织，而不是从事具体事务的项目组织，当协调小组办事机构需要调动人员或者调度工作的时候，往往还需要依靠小组成员中来自相关职能部门的领导干部。

　　由此便产生了职能部门的领导干部如何对待协调小组办事机构要求的人员调动或者工作调度问题了。有调研发现，基层经常存在着程度不同、形式各异的“部门化”倾向。其中，有的职能部门的领导干部，总是强调本部门工作有多么重要，在需要抽调他们部门的人员去协调小组集中办公的时候，往往是比较难的，甚至有的时候即使持有当地党委主要领导的“批示”也未必能够奏效 ;还有一些职能部门的领导在需要本部门配合时，尽管表面上是“答应”的，但实际上并未能做到人财物等方面的全力配合与支持。换言之，职能部门的领导干部虽然已经兼任协调小组的成员，但是其屁股仍然还坐在职能部门的位置上，考虑问题也主要是站在本部门利益角度，并未站在兼任的协调小组所代表的更高层次的整体利益角度。

　　因此，领导干部“部门化”倾向，实质上是部门利益的本位主义在作怪。客观而言，部门领导干部维护本部门的利益有其合理性、正当性，否则将难以向本部门的人交待，“身在其位，必谋其政”，说的就是这个道理。但是，任何事情都要讲究“适度”，超过合理的界限，就会带来性质的根本改变。领导干部如果过分维护本部门的本位利益，而较少兼顾更广大范围人民的全局利益，就有可能变得狭隘、自私，因而，可能会招致社会的鄙视、不耻甚至反对。鉴于此，部门的领导干部一定要把握好“度”，正确处理小范围的部门本位利益与大范围的人民群众整体利益之间的关系，更何况，领导干部的重要职责之一是协调，不断增强协调能力应该是领导干部的自觉行为。

　　领导干部“部门化”倾向，根源在于治理体制碎片化

　　如果缺乏相应治理体制机制的配套设计，组织机构与管理职能部门化本身就存在着滋生“部门化”倾向的潜在可能性。综观国内外的情况，部门林立的行政管理体制，无一例外地存在着不同程度的“部门化”倾向问题。比如，在外人调动本部门人员、调度本部门工作时，出于部门利益考虑，领导干部往往会“口惠而实不至”;当制定政策、提拔任用干部和进行监督时，领导干部又会积极争取政策制定的主导权、极力推荐本部门的人选、努力争取监管权限 ;在会签政策、遇到不利事件时，又会表现出维护本部门利益、规避本部门责任的“部门化”倾向 ;如此这般，林林总总。

　　总是维护部门本位利益、较少顾及超越部门的整体利益，进而形成领导干部“部门化”倾向，这背后的根源主要在于部门林立而带来的治理体制碎片化。进一步而言，部门化在提高部门管理效率的同时，也带来了一些负面效应，其中起码包括两项内容 :一是创造了部门本位利益 ;二是造成了各管一段的分散治理格局。每个部门都站在自己的角度考虑问题、安排工作，维护的主要是本位利益，而没有超越本位视角、站在更高层面思考问题的激励约束机制。建立协调小组、领导小组等做法，其基本目的就是想解决跨部门的协调难题，并站在超越部门的更高层面上审视更大范围的全局利益。但是，如果未能建立起有效的激励约束机制，恐怕也未必能够真正奏效，毕竟各个部门及其中包括领导干部在内的工作人员都是理性主体。根据新政治经济学理论，政治也是市场，政治领域跟经济过程类似，其中的工作人员也会追求个人利益最大化，其区别主要在于政治机制和市场所带来的机会和附带的约束的不同。

　　因此，是部门化造成的治理体制碎片化等重要的负面效应问题未能得到有效解决，才导致了领导干部“部门化”倾向。跨部门的协调小组、领导小组等综合性组织虽然试图解决部门化带来的部门之间协调难等部分负面效应，却未能从治理机制配套设计上根本解决治理碎片化的动因难题。更何况，政府公共部门还有不同于市场经济部门的重要地方，即其工作绩效往往难以有效测度，因而，破解治理体制碎片化的激励约束机制往往很难设计出来，这也是部门化已经实行了这么多年却仍然未能有效解决与之相伴的治理体制碎片化问题的深层次原因。可见，政治压力机制容易建立，但动力机制往往相当困难。理论研究者尚且未能解决动力与压力双轮驱动的激励与约束机制设计问题，更不用说基层的众多领导干部，他们根本就不是理论工作者，既无暇顾及、也未必能够意识到这样的深层次问题并思考如何解决它。

　　防止领导干部“部门化”倾向，需要加强整体性治理

　　解决领导干部“部门化”倾向的关键，是要进一步增强整体性治理(Holistic Governance)意识，并基于此探索建立有效的激励约束机制，进而实现“去部门化”。由英国学者佩里·希克斯(Peril 6)和帕却克·登力维(PatrickDunleavy)等代表性人物在 20 世纪 90 年代末、21 世纪初所倡导的整体性治理模式，针对的就是在 20 世纪 80 年代和90 年代初英国政府改革所造成的治理碎片化状况。综合而言，整体性治理模式强调以公众需求为导向，以信息技术为手段，主张通过政策、管制、服务提供和监督等关键性活动，在政策、群体、组织和机构等四个层面进行有机协调与重新整合，进而解决部门化和新公共管理运动(NPM, New PublicManagement)而带来的治理碎片化问题，并构建整体性政府(Holistic Government)，提供一站式服务。

　　这里，需要进一步说明几点 :一是，在希克斯看来，协调就是要确立有关合作和整体运作、合作的信息系统、结果之间的对话、计划过程以及决策的想法，整合则是要通过确立共同的组织结构和合并在一起的专业实践与干预来贯彻执行这些想法。二是，其中的整体性政府，则是基于目标与手段的关系而划分的四种类型的政府之一，它力图从一系列明确且互相增强的目标中找出一整套使各机构有一种良好关系的工具，与整体性政府并列的政府类型还包括贵族式政府(Baronial Government)、渐进式政府和碎片化政府。英国曾经启动的社区反贫困整体性治理，就是将所有相关的干预活动(住房、就业、经济多样化、交通、社会服务、教育、职业培训等)集中到一起，重塑专业运作和投资项目。最后，提供一站式服务可以有多种形式，其中包括一站式商店(在一个地方提供多种行政服务)、一站式窗口(与特定的顾客进行面对面的交往)以及网络整合的服务。对于政府组织而言，提供一站式服务的动力在于把一些分散的服务功能集中起来，以解决一些重复交叉和互设前置条件等问题。

　　虽然整体性治理模式并非尽善尽美，有些主张与做法也未必完全适用于中国，但它确实有助于解决部门化而带来的治理体制碎片化问题。而且，从学理上而言，我国近些年推行的一站式综合行政审批、整合党和国家机构相关部门等方面的改革，实质上都是整体性治理的具体实践探索。建立协调小组、领导小组等，尽管也具有一定程度的整体性治理思维，但是其配套治理机制、手段还不够健全完善，因此才会产生一些领导干部“部门化”倾向。鉴于此，一方面需要通过干部教育与培训等方式，让基层领导干部逐步养成整体性治理思维习惯，进一步增强其大局意识、全局观念，正确处理部门本位利益与全局整体利益之间的关系 ;另一方面则应建立健全参与约束和激励相容机制，其中包括通过职务晋升等动力机制与行政问责等压力机制的双轮驱动，来有效调动领导干部自觉推进整体性治理的积极性、主动性，同时又有效约束其不顾整体利益的部门本位主义行为与动机。

　　(作者高传胜为南京大学政府管理学院教授)