专家观点

　　要素在城乡之间双向流动和平等交换是城乡融合发展的必然要求，也是乡村振兴的重要途径。2019年3月8日，习近平总书记在参加十三届全国人大二次全会河南代表团审议时指出，要推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动和平等交换，激活乡村振兴内生活力。

　　近年来，我国城乡之间要素流动越来越频繁，规模也越来越大、影响越来越广。但是，从流向来看，主要还是从农村向城市的“单向性”流动，而城镇要素向农村流动不畅。其结果是城乡二元结构“鸿沟”加剧和要素市场“割裂”。

　　当前，要素更多从农村流向城镇而城镇要素难以流向农村，主要源于以下三方面因素的影响。

　　一是自然市场因素。主要是指要素从城镇向农村流动的成本和风险。当前，由于农村存在的一些不确定性因素，流向农村的要素需要承担较高的成本和风险。

　　二是制度因素。长期以来，城乡二元结构不但造成了严重的城乡割裂，也形成了严重的重城轻乡思想。重城轻乡思想主导下相关政策措施，更多偏向于城市，由此导致了城乡要素交换的不平等。制度因素的另一个影响在于，同等规模的要素在城乡产生的效应不同。由于农村地域比城镇更为广阔，同样的要素投向农村很难产生聚焦效应，投向城镇则效果更加显现，从而影响政府配置资源的方向，导致要素更多流向城镇而较少流向农村。

　　三是认识因素。对农村未来发展和价值认识不到位也影响着要素向农村流动。当前，对农村未来发展和价值存在三个“认识不到位”。第一是对将来谁来种地“认识不到位”。由于技术、文化、社会心理等因素决定，在短期内，土地还是由传统农民来耕种。但长期来看，则应该是掌握先进农业知识、具有丰富管理经验、懂经营的新型农民来耕种，要素从城镇向农村流动是大趋势。第二是对将来谁在农村居住“认识不到位”。在工业化、城镇化完成以后，农民可能仅占20%—30%，城镇的优秀人才，包括教授、作家、律师、医生等都愿意在农村安家或者是购置第二居所，未来的农村一定是令人向往的美好家园。第三是对乡村蕴含的巨大发展潜力“认识不到位”。当前，城镇的投资洼地基本已被填平，但乡村仍是一片待开发的蓝海，蕴含着巨大发展潜力，投资空间巨大、消费市场广阔、新的经济增长点较多，不久的将来，要素下乡完全可期。

　　实现党的十九大提出的乡村振兴目标，要推动农村要素向城镇流动，更需推动城镇要素源源不断流向农村，形成城乡之间要素双向流动的良性循环。为推进要素在城乡之间双向流动和平等交换，中共中央、国务院于今年5月份印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出，要通过建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，推动各类要素在城乡间双向流动和平等交换，为城乡要素双向流动提供了制度保障、方向目标和路径遵循。实践中应从以下三个方面共同发力。

　　健全现代市场体系，发挥市场资源配置的决定性作用。市场经济本质上是市场决定资源配置的经济，推进城乡要素双向流动必须发挥市场这只“看不见的手”的作用，打通城乡要素之间自由流动的通道，激活城乡各类要素潜能，推动城乡要素自由流动和平等交换。当前，最重要的是尽快完善土地、资金和劳动力三个市场。首先，尽快完善城乡统一的建设用地市场。就是以农村土地确权登记颁证为基础，以农村土地产权信息数据库为载体，以确立农村要素市场主体地位为着力点，建立和完善城乡统一、主体平等、产权明晰、合理有序的建设用地市场，以市场引导土地价格形成，让更多的土地增值收益留在农村，确保农民土地增值收益享有权。其次，健全农村金融市场。包括建立惠及农业农民的村镇银行、农业保险、小额贷款公司、贷款担保机构等新型农村金融主体，引导政策性农业银行加大对农业现代化过程中重大技术突破与结构转型的支持力度，培育和发展农村资本市场，降低农村和农业发展的融资成本，为乡村振兴和农业农村发展提供金融支持。再次，建立城乡统一的劳动力市场。全面消除对农村进城务工人员就业的限制性、歧视性、不平等性规定，构建开放透明、公平竞争、统一规范的劳动力市场。当前，最重要的是要简化人口登记制度，让农村进城务工人员享受当地居民的公共服务。建议对外来务工人员实行居住证制度，在社会保障实现全国统筹后，用居住证制度替代现行户籍制度，畅通劳动力城乡流动通道。

　　深化体制机制改革，破除要素城乡双向流动的制度障碍。当前，城乡要素难以实现双向流动，其最大障碍在于现行体制机制的限制。因此，推进城乡之间要素双向流动和平等交换，深化体制机制改革是前提。需要注意的是，深化体制机制改革须做到改革与构建并举。首先，深化户籍制度改革。要制定具体的户籍制度实施办法，全面放开建制镇和小城市的落户限制；合理确定大城市的落户条件、要求和标准，为外来人口提供便捷的落户政策，待条件成熟后，实现户籍、居住证、身份证的三证合一。其次，推进要素制度改革。以公平、平等为核心价值取向，推进要素市场化改革，打破现有利益链生成和分配机制。为此，建议加快推进土地制度、财税制度、投融资制度、住房保障制度、金融保险制度等的改革，为各类市场主体和群体提供更加公平的竞争环境和发展环境，以改革推进要素在城乡之间双向流动和平等交换。再次，推进公共服务均等化改革。加快推进教育、科技、医疗卫生、就业创业、城乡养老等体制改革，建立横向到边、纵向到底、密而不漏、覆盖城乡的基本公共服务网络。

　　持续推进“放管服”改革，充分发挥政府“看得见的手”的作用。推进要素在城乡双向流动和平等交换，涉及面广、政策性强、影响深远，需要政府进一步转变职能，发挥其在规则制定、市场监管和社会服务方面的作用。为此，政府要持续推进“放管服”改革。首先，继续推动简政放权。对现有行政审批事项进行全面梳理，坚决取消那些影响和阻碍城乡要素自由流动的行政审批事项。把市场能解决的全部交给市场。其次，营造良好环境。以推进城乡一体化发展为着力点，做好城乡规划编制、基础设施建设和产业发展的有机衔接，打造承接城乡要素双向流动的载体；以保护市场主体合法权益为着力点，完善产权保护制度和利益补偿机制，建立公平开放透明的市场规则。再次，合理引导要素流向。政府要综合运用财政、金融、税收等相关手段，合理引导人才、资本、技术和管理等要素向农村流动，实现城乡要素优化组合、合理配置、优势互补、协同发展，促进城乡融合发展。

　　（作者贺卫华单位：中共河南省委党校）