基层问责滥用的根源、危害与治理

　　基层问责滥用的具体表现、根源与危害

　　党的十八大以来，我国党政问责机制不断完善，取得了重大进展与突出成就。但是近年来，一些基层组织管理中出现了问责滥用的现象，影响党和国家各项政策的落实与执行。

　　问责滥用具体体现在如下几个方面：一是权责不对等。有些地方存在着权责不一致的现象，一些上级部门具有相关法律法规赋予的监管权、监督权、执法权与处罚权，但却不主动履行法律赋予的权力、实施相应的法律行为，而是借口人手不足、事务繁杂，要求基层政府特别是乡镇政府履行这些权力。二是过责不对称。过错与责任相对称是党政问责的基本原则。但是，在一些基层问责的过程中，违背了过错与责任相符的原则，违背了党政问责制度中对问责情形的严格规定，对一些偶尔疏忽或轻微过错大举问责。三是绩责不匹配。一些地方问责缺乏客观依据，并不是根据基层干部的工作绩效与结果来进行问责，而是将问责的数量当成一种绩效，用问责作为唯一方法来促使干部履职尽责。四是程序不完备。有的地方问责不按严格的法定程序进行，也不听取被问责对象的申诉；有的地方不看实际情况，仅凭领导个人喜好草率问责；有的地方不顾客观条件限制，盲目提目标任务要求。凡此种种，都是不按程序进行的问责滥用。

　　目前导致基层问责滥用的原因很多，其根源主要来自如下几个方面：一是曲解问责的内涵，不按权责一致、客观公正的原则进行问责。二是不严格按照党政问责制度办事。一些地方的问责不遵守党政问责法规的相关规定，违反关于问责对象的规定，盲目扩大问责客体；有的违反关于问责情形的规定，搞问责泛化；有的不按问责程序办事，不给被问责对象申诉权。三是缺乏科学的从上到下的党政机构职责体系和权责清单制度。有的地方将属地管理责任泛化，将属地管理责任与垂直管理、部门管理责任混淆。有的地方对基层没有执法权、审批权、监管权的事项强行问责，缺乏法律依据。在我国党政机关管理中，一些政府职能与职责划分仍缺乏准确定位，缺乏专门的执行机构。执行责任虚置，也是造成问责泛化的一个重要原因。另外，我国权责清单与服务清单制度在基层政府没有落地，尤其是县乡两级权责清单制度不全。四是缺乏科学的党政绩效评估机制。量化考核必须要有科学的绩效指标和严格的绩效评估机制，依据绩效结果进行奖惩才是合理的，才能真正促进政策落地。但是，我国一些地方政府并没有建立完善的党政绩效评估机制。五是基层干部激励机制与保障机制不健全。一些地方因为缺乏激励机制，过度依赖问责来推动工作，通过一级一级往下签订责任书的方式，把压力一层一层往下传导，将责任一级一级向下推卸。

　　问责滥用的危害是巨大的，长期积累将影响基层政权稳定。一是导致问责制度异化，影响问责严肃性。问责滥用，导致对问责制度的歪曲使用，使党政干部对问责制度的严肃性产生质疑，影响对党政领导机关的信任度。二是挫伤基层干部积极性，影响基层治理现代化。在基层激励保障机制尚不健全的情况下，只罚不奖、惩罚过当、小权大责现象的存在，将会影响基层干部工作的积极性与创造性。三是导致政策执行形式化，加剧党政执行困境。问责滥用使基层干部执行政策面临巨大风险，一些干部便采取形式主义的方式应对，谎报、瞒报、报喜不报忧就会随之出现。四是权责错配倒置，导致基层管理空心化。国家设立不同层级政府与相应管理部门的主要目的，是要将相应的公共管理职能根据管辖层级、管辖区域和领域赋予各个相应的政府及其部门。政府机构根据其履行的不同职能承担相应的行政责任，这是问责中的职能与责任相匹配的原则。从我国县（市、区）、乡镇两级政府的职能重点来看，县（市、区）政府的职能重点是贯彻执行国家政策和上级政府的政策措施，根据国家规定履行相应的市场执法职责，维护本地公共安全、生产安全和社会治安，负责本地基础设施、公用事业、生态环境保护、城乡公共服务与社会保障等。乡镇政府的职能重点是为“三农”提供服务，管理乡镇公共事务，促进乡镇经济发展，维护基层稳定。各级政府及其职能部门都应主动履行本级、本部门职能，如果上级职能部门都将其履行的职能推给乡镇政府执行，就会出现职责不相符的现象。按照我国财政管理职能分项预算的原则，各级政府及其部门履行职能，都有相应的财政行政编制与配套经费，如将本部门职能推给乡镇履行，乡镇政府却没有相应编制及资金资源履行该项职能，必然导致该职能的空转。

　　基层问责滥用的治理之策

　　治理基层问责滥用，就要坚持权责对等、客观公正、宽严相济的原则，严格按党政问责制度办事，完善权责清单制度和绩效管理制度，健全基层干部激励保障体系与容错纠错机制。

　　基层问责要坚持权责对等、客观公正、宽严相济的原则。对基层组织及其工作人员问责，一是要坚持权责对等原则。不属于基层组织权力范围与职能边界内的事项，不能对基层组织及其工作人员进行问责，而是要追究具有相应权力与职能的上级部门及其工作人员的责任。二是要坚持客观公正原则。问责要以事实为依据，以法律法规和政纪为准绳，准确认定党政机关及其工作人员的行为性质和责任归属，严格把握政策，恰当地作出处理，做到过错和责任相适应。三是要坚持宽严相济原则。对基层组织及其工作人员的问责要体现惩罚与教育相结合的原则，对轻微过错要先行提醒、教育，进行诫勉谈话，要经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态。

　　基层问责要准确认识党政问责的实施重点与实施情形、实施程序与问责方式，严格按党政问责制度办事。一是要弄清楚问责的重点客体与问责情形。党政问责重点是党政领导干部，问责情形主要是管辖领域与区域出现了重大失误或严重错误，造成了恶劣影响。根据党政问责的规定，基层问责的重点是负有领导责任的人员及其上级领导，不能将问责对象扩大化；问责的情形也主要是“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响的，或者对重大事故负有领导责任的”，因而，问责不能“小题大作”，不能凭领导个人喜好问责，要精准问责，问责事实与问责方式相符，要规范党政问责的事由和情形，采取定性和定量相结合的办法，对什么事该问责、什么事可以免责作出明确规定，使之具有较强的操作性。二是问责要遵守法定的程序，规范问责主体对问责客体问责时应当遵循的步骤与顺序，完善问责启动、调查处理、申诉复查、监督执行等制度。问责调查应当依法进行、规范有序，全面查明事实，分清责任；申诉复查应认真听取当事人的申诉和辩解，注意维护问责对象的合法权益；特别是要强化党政问责救济程序，赋予党政问责当事人陈述和申辩的权利，赋予基层干部不服内部处分提起复议或诉讼的权利。三是在问责方式上，要严格遵守公务员法及《行政机关公务员处分条例》对行政处分的规定、《中国共产党问责条例》对问责形式的规定、《中国共产党纪律处分条例》对违反党纪的处分规定，不能自设自创问责方式与问责形式，也不能问责畸轻畸重。

　　基层问责要全面完善权责清单制度与服务清单制度。权责清单制度是明确权力边界、明晰权力种类、规范权力运行流程、明确责任与问责方式的重要制度。我国自从在政府部门推行权力清单制度与责任清单制度以来，省级政府部门、市县政府部门的权责清单制度落实较好，但乡镇、街道层级的权责清单制度并没有建立，这也是部分市县区政府及其部门将责任下放、权力上收的主要原因。

　　为全面建立从中央到地方的全链条的科学党政权责体系，避免层级之间职能交叉重叠、责任主体不清的问题，亟需建立基层权责清单制度与服务清单制度。一是要合理划分中央政府和地方政府的职责权限重点，按照中央统一领导、充分发挥地方积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态管理等方面的管理责权；属于全国性和跨省的事务，由中央管理；属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理；属于中央和地方共同管理的事务，要视具体情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。二是要对县（市、区）政府及其部门与乡镇、街道部门的权力与责任进行认真的梳理与划分，在此基础上，完善基层属地管理责任清单，还应出台不属基层责任清单，明确列明不应由基层政府负责的事项，从而解决属地管理责任与垂直管理、部门管理责任不清晰的问题。三是在当前我国社会主义市场经济体制全面完善、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的新形势下，要科学界定政府职能的边界，真正推进放管服改革和简政放权。

　　完善政府绩效管理制度并加强对绩效事实的监督核查，建立绩效评估基础上的问责机制。基层问责滥用的一个重要原因就是政府管理中缺乏有效的管理机制与手段。绩效管理与绩效评估是有利于达成管理目标的重要制度，基于绩效评估结果进行问责或奖励，才能真正起到鼓励先进、鞭策落后的效果。一是要科学设定政府绩效评估指标体系，根据党委政府的中心工作、机构“三定”规定来设置考核的重点任务。二是要加强绩效管理与“三定”规定的衔接工作。“三定”规定只是对政府职能与责任的一般规定，要真正落实“三定”规定，还需要对党委政府的中心工作、重点工作进行职责划分，不同层级政府和不同政府部门在完成中央决策部署和重点工作任务中具体承担什么责任，需要根据权力、财权进行合理划分。三是要推进执行实体化与专业化，将执行性的职能集中到执行机构进行专责管理，通过政府部门与执行机构签定绩效合同的方式来更好履行执行任务，执行机构的履职要做到纵向到底、横向到边，从而解决县以上层级政府都将基层政府当做执行局的问题。四是要实行党政事务委托管理制度，上级政府及其职能部门将本应由自身履行的事务交付基层履行时，必须签订委托合同，给予相应的编制与财力支持，防止上级规避责任和将责任下移。五是要加强对绩效评估结果的应用，对工作绩效突出的要表扬奖励，对工作绩效不佳的要采取相应的惩罚措施。最后，不能以简单问责代替整改，要真正着眼于完成任务、解决实际问题、满足人民群众美好生活需要来开展各项工作。

　　完善基层干部激励与保障机制，健全完善容错纠错机制。对基层干部的管理，要把严管与厚爱结合起来，做到激励和约束并重。从严管理干部，就要有错必纠、有过必改，对苗头性、倾向性问题早发现早纠正，对失误错误及时采取补救措施。厚爱干部，就要关心爱护干部，坚持惩前毖后、治病救人，不得混淆干部所犯错误性质或夸大错误程度，对干部作出不适当的处理。党的各级组织要旗帜鲜明为敢于担当的干部担当，为敢于负责的干部负责。

　　要健全基层干部待遇激励保障制度体系，解决基层干部的实际困难，健全基层公务员工资正常增长机制，实施地区附加津贴制度，完善基层公务员奖金制度，推进公务员职务与职级并行制度；对长期在基层和艰苦边远地区工作的干部、长期担任乡镇党政领导职务的干部实行工资福利倾斜政策。

　　要建立容错纠错机制，把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误，同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来；对创造性开展工作中因不可抗力造成工作失误的、进行探索性试验中出现局部工作失误的、处置重大突发性事件中为保护群众生命财产安全临机处置失当的干部，要予以免责。

　　（作者李军鹏为中共中央党校（国家行政学院）教授、博导、公共行政教研室主任）