“三块地”指的是农村土地、集体经营性建设用地以及宅基地。“三块地”改革主要是在农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度等三个方面的改革。加快推进“三块地”改革能够激活土地生产要素，提高农民财产收入，进而扩大国内需求，为经济增长注入新的动能。

　　缩小土地征收范围，健全征收补偿机制

　　农村土地是指直接用于农业生产的农用地，农村土地征收由于涉及所有权和使用权同时改变，使用权范畴的农地要想转为非农用，必须伴随着所有权上的集体所有转为国有，但这一双重转变使得收益的产生和收益的享受两者之间产生背离，出现土地征收之中的大量矛盾。本次土地改革的方向，就在于把捆绑起来的所有权与使用权变更拆开，在不变更所有权的前提下，变更使用权。在这种改革方式下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。因此，“土地征收”这一环节就不再是必要环节。

　　同时，土地征收后利益如何分配也是这次改革的重点。土地管理法（2004修正）第47条规定，征收土地按照被征地的原用途给予补偿，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。2019年8月26日通过的土地管理法和房地产管理法明确规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。制定区片综合地价应当考虑土地条件以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或重新公布一次。对于村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，给予公平合理的补偿，保障村民的权益。此外，新的土地管理法还引入了社会保障机制作为长远补偿，让农民能在城市中有自己的一席之地，在这方面，县级以上地方人民政府应将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。

　　完善用地出让政策，允许集体和国有建设用地同权同价

　　农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的土地。2004年《土地管理法》规定，建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，如果是城市内集体所有的土地，必须在征收为国有土地后方可出让使用权。建设单位使用国有土地，除国家机关和军事用地、城市基础设施建设和公益事业用地可以以划拨方式取得之外，都应当以出让（拍卖、招标或者双方协议）等有偿使用方式取得，且须缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用。新的土地管理法明确指出：土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。修改土地管理法的核心思想就是在不改变农业用地的集体所有权这一性质的前提下，绕过了“土地征收”这一关。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。这一规定结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制。

　　下放宅基地审批权，探索宅基地自愿退出机制

　　宅基地依照自然属性可分为建筑用地和活动场地，从其源属性出发，主要是农民用来建造房屋和附属设施的土地。当前，宅基地是作为一种农村集体成员的用于解决住房需求的土地，因而所有权是集体性质的，只不过使用权分配给了个人。所以宅基地的购买和退出甚至入市流通，关键就在于宅基地使用者无所有权，因而在入市流通中需实现所有权和使用权的同时变更。当前进行的宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”就是在探索如何实现在所有权不变更的情况下变更使用权。新的土地管理法完善了农村宅基地制度，明确规定：不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农民意愿的基础上可以采取措施保障村民实现户有所居。新土地管理法还规定：国家允许进城落户的村民自愿有偿退出宅基地，这意味着地方政府不得违背农民意愿强迫农民退出宅基地。同时，在总结试点经验的基础上，新土地管理法下放宅基地审批权限，明确村民住宅建设由乡镇人民政府审批。通过这次改革，宅基地使用权的变更更加灵活和便利。

　　提高农民财产收入，释放巨大消费潜力

　　通过“三块地”改革，集体用地入市、征收政策的进一步完善、宅基地制度改革，将使得农民能从城市化和工业化带来的土地用途变更中获取更多的收益，从而提高农民的收入和消费能力，这也意味着需求端的扩张。这种需求不仅仅是量的扩大，而且随着农民向市民的转化，其需求也存在着升级的趋向，从而在质和量两方面带动经济从瓶颈期突破。

　　通过新一轮土地改革，可直接提高农民的财产收入。一是集体性建设用地直接入市之后，原来归于政府的那部分土地出让金将全部归农民所有；集体性建设用地在现行制度下，被政府征收之后再行转让，约有50%的土地出让金被用于补偿，而剩余的出让金主要用于土地开发和城市建设等基建项目，也就是说，在集体性建设用地直接入市之后，农民从中获得土地出让的一半收入。二是在宅基地可退出的情况下，进城农民将从农村宅基地转让中获得收入。

　　近十年内，我国土地征用面积在1400—2200平方公里，如果2018年按照平均值1800平方公里计算，则2018年农地征用的土地出让金为6万—8万亿元，在现行体制下，仅有50%被补偿给农民，而在集体性建设用地入市的情况下，另外50%也将归属农民所有，这意味着即使不计入农地征用的增长、不计入土地的未来溢价，农民群体每年将会增加3万—4万亿元的收入，成为内需扩大的强大动力。在宅基地制度改革方面，2016年农村人均建筑面积33.56平方米，2016年每平方米建设用地的出让价格约为1800元，按照近5年的价格增长率推算，2018年每平方米出让价格约为2500元，因此单位农民的宅基地的价值约为9万元。根据推动1亿非户籍人口在城市落户方案，目前完成落户约4000万人，未来两年内理论上将有6000万农民进城落户。由此可以推算出宅基地制度改革带来的宅基地转让，大致估算将会带来总计5万亿元的收入。叠加集体经营性建设用地的收入增长，未来两年农民收入将有14万亿元的扩张空间。在提高信用增信条件方面（根据银保监会规定，集体经营性建设用地无须入市，只要依法获取有关权证，即可进行抵押贷款），按目前试点地区成交均价114万元/亩推算，全国存量市场即有57万亿元，再考虑到土地上的建筑物价值，可以用于抵押融资的土地资产将大大增加。

　　当然，在推进“三块地”改革方面，集体性建设用地的征收、交易都涉及一个需求问题。我国经济的地域差异性较大，在东部沿海地区，建设用地需求紧俏，集体性建设用地转让较为畅通。但是在中西部的广大农村，集体性建设用地到底有没有市场，还是一个未知数。因此，针对中西部地区的交易状况，可以采取“地票”制度。中西部贫困地区建设用地指标用不完，可以跨省流通转让给中东部的其他省份，更好地以市场化手段调节土地市场，进而使中西部地区农民同等受益。（作者王文斌单位：省发改委产业研究所）