黄河是中华文明的发祥地，黄河流域是我国重要的生态屏障和重要的经济地带。习近平总书记在河南调研时强调，要坚持生态优先、绿色发展，因地制宜、分类施策，统筹推进各项工作，共同抓好大保护，协同推进大治理，推动黄河流域生态保护与高质量发展。这一战略对于实现流域协调发展具有重要意义，也对区域政府如何协同推进黄河流域高质量发展提出了更高的要求。

　　政府协同合作是推进黄河流域生态保护和高质量发展的必由之路

　　作为政策及制度的供给者、市场的“监管者”以及公共产品和服务的提供者，政府对生态保护、绿色发展的成效起着主要作用。但跨区域的流域生态保护与高质量发展面临更多的利益博弈，对属地管理型政府提出更多更大挑战。

　　一是地方政府难以有效解决生态型跨区域公共产品的供给问题。目前，我国仍然是行政区划管理，行政区经济使地方政府更愿意谋求本地区的经济发展、较高的就业水平及合理的产业结构，实现本地区经济发展与社会进步。而生态环境的保护与治理不仅需要大量的人力财力，还不能产生立竿见影的效果，常常引不起地方政府的重视，在执行政策过程中出现偏离。而且，由于生态环境的外部性特征，地方政府容易出现“搭便车行为”，对生态保护和环境治理不积极不合作，也不愿意投入更多资金，甚至对于一些带动本地区经济增长但可能导致相邻地区污染的项目也听之任之，导致污染转移，环境问题多发。

　　二是黄河流域生态保护的复杂性、整体性、系统性、长远性，客观上要求加强政府协同合作。不仅是当地的生态保护与经济发展的博弈，也涉及不同区域之间的各种利益博弈，如局部和全局利益、短期和长期利益等。地方政府所面临的生态环境保护及流域治理问题、资源问题、基础设施建设、政策冲突等等都属于需要跨域解决的公共问题，而毗邻地区因为拥有不同的资源禀赋、不同的技术水平和经济发展水平，有不同的发展侧重与目标激励，对生态型公共产品也有不同层次的需求。由于目标和利益诉求不完全相同，这种跨区域的诸多问题已经成为涉及发展全局、涉及所有利益相关主体的问题，一个部门或者区域内单个地方政府很难解决甚至无权处置。在整个区域资源环境承载力有限的约束条件下，如何在竞争中合作，在发展中确保绿色生态，在复杂的利益纠葛中实现黄河流域生态保护与高质量发展的有效推进，这些都对流域内各级政府的发展理念、治理理念提出更多更高的要求，区域政府协同合作推进流域生态保护和高质量发展已经迫在眉睫。

　　强化政府协同合作推进黄河流域高质量发展的重要举措

　　鉴于目前行政区划管理制约和黄河流域生态保护好高质量发展的复杂性、整体性、系统性、长远性，需不断探索推进黄河流域生态环境保护和高质量发展的具体措施。

　　首先，培育政府协同推进流域生态保护和高质量发展的价值共识。

　　一是树立优势互补、合作共赢的发展理念。黄河生态系统是一个有机整体，上中下游之间、各省区之间生态建设状况、经济发展水平、人口及资源占有等都有差异性。要转变思维方式，淡化行政区分界，摒弃过去盲目强调自身优势、追求主导地位和自身利益最大化的发展观念，牢固树立“一盘棋”思想，要注重保护与治理的系统性、整体性，强化服务型及协调联动型的政府职能及理政思维，把解决公共问题与公共事务作为政府的基本价值导向依据，最大限度地整合各方资源，解决九龙治水、分头管理问题，共同打造优势互补、分工协作、合作共赢的流域生态经济区。二是树立生态共同体理念，促使区域政府形成较高的对生态环境保护与建设的价值认同。在黄河流域生态保护建设中会出现诸多跨区域的公共问题，只有毗邻地区地方政府形成较高的对生态保护治理的价值认同，才能重视区域生态文明建设，共同加强对重大问题的研究，切实搞好顶层设计，共同推进黄河流域生态保护和高质量发展。三是树立“功成不必在我，功成必定有我”信念，处理好生态保护与经济增长、长远规划与现实发展等的关系。对于各级政府来讲，必须要有历史担当和战略定力，充分认识黄河流域生态保护和高质量发展既不是局部问题，也不是短期问题，要有大局观和长远眼光。做到一张蓝图干到底，让黄河造福人民。

　　其次，建立并完善政府协同推进黄河流域高质量发展的政策体系

　　从生态系统的整体性及区域政府协同合作着眼，无论是生态保护治理，还是黄河流域产业布局、城市建设，都要统筹规划和实施。一是要厘清当前黄河复杂难治的症结所在、短板问题和迫切任务，坚持山水林田湖草生态空间一体化保护和环境污染综合治理、系统治理和协同治理，统一规划安排流域内生态环境保护政策、污染治理标准及实施措施，着力创新生态环境协同保护机制政策，以改善区域生态环境质量为目标，完善环境污染联防联控机制，促使毗邻地区地方政府生态环境保护标准逐步对接，避免污染转移。二是健全政府间合作法律法规，制定和完善相关的府际间合作规章制度，为府际间合作提供规范、可持续性的支持指导与保障，有效推进黄河流域高质量发展。从黄河流域的复杂性和地区经济发展的差异性着眼，要统筹考虑不同流域、不同生态功能区、不同生态系统类型的定位和特点以及相关地区经济发展水平、资源承载力、人口集聚等因素，因地制宜、分类施策推进黄河流域生态保护及高质量发展。比如，黄河上游地区更多着眼于提升水源涵养能力，稳固“中华水塔”，中下游地区更多侧重于水土保持和污染防治，实现生态宜居，从而形成上下游各得其所的生态安全格局。三是各地区要结合当地地域特色、生态状况、产业基础等，优化产业结构，建立现代产业体系，促进本地区经济发展，真正实现既要金山银山也要青山绿水的高质量发展效果。

　　再次，探索构建以利益协调为核心的政府协同机制

　　一是逐步建立差异化的生态绩效考核机制。沿黄九省区经济发展态势差别大，上中下游地区功能定位不同，因此各省区在推进高质量发展中所面临的挑战与压力不尽相同。如，上游地区生态脆弱、脱贫任务较重；上中游地区为国家生态安全和粮食安全做出重大贡献；而下游地区面临新旧动能转换的压力。因此要突出区域定位和功能，因地制宜，探索建立生态环境指标、农业发展指标等作为重要指标的绩效考核评价体系，开展资源环境承载能力评估，给地方政府以明确信号。二是健全生态补偿机制。以责任共担、利益共享为基础，充分尊重、客观对待不同利益主体，按照经济发展水平、受益程度和责任大小等通过磋商机制协调彼此的利益诉求，达成生态利益补偿、成本分摊的共识。开展受益地区与保护地区之间横向生态补偿机制试点，推进水权、碳排放权、排污权交易，推行环境污染第三方治理。要加快转移支付制度改革，完善横向财政转移支付制度，通过将财政资金从生态受益地区向保护地区、为治理环境而放缓经济增长地区转移，激发地区生态保护治理的积极性。三是探索建立权威的黄河流域跨行政区生态保护治理协调机构，推动不同职能部门构建跨区域合作平台及机制，摆脱地方行政部门的利益干扰，通过激励机制和约束机制，对于黄河流域内地方政府协同推动生态保护进行有效的协调、管理与监督，使利益协调机制能顺利运行，生态环保政策能顺利执行，确保黄河流域高质量发展行稳致远。（作者为中共河南省委党校经济学部张月瀛）