基层干部的无力感从何而来

　　——如何从体制机制上促进基层治理现代化

　　乡镇街道，作为国家治理的基层一线，承受着“条条”与“块块”的双重压力：“条条”上有上级各个职能部门的垂直管理和任务下派，“块块”上有各种任务和项目的属地化管理。双重压力传导下来的责任和检查考核，导致基层乡镇街道陷入“权小、事多、人少、责任大”治理困局。而且随着精准扶贫和乡村振兴政治责任的不断压实，乡镇街道承受着越来越重的压力和责任。这种普遍存在且日益凸显的基层政府治理困局是怎样形成的？又将如何在加强基层党建的进程中对其进行制度性化解？这是未来基层治理走向现代化必须直面的现实问题。

　　权小事多人少责任大：基层政府治理困局的制度性特征

　　这里所说“制度性特征”，是指基层政府治理中普遍存在的由其制度和体制所决定的治理特征，与基层干部的个人素质或工作作风并无多大关系。在全国各地调研中，基层干部普遍反映基层治理困局有以下制度性特征：

　　权小：乡镇街道，作为最基层的一线政府，其“权能较小”是由其科层体制层级所决定。但基层干部普遍反映的“权小”有其特定含义：一是法定权能小，国家法律和法规所赋予的各种地方治理的职权一般都只赋予到县级政府及其职能部门，如人事编制、土地管理、交通执法、环保督查、教育和卫生监管等，但顺着“条条”的垂直管理，上级政府一般都把任务通过“属地化管理”责任，下放给基层政府。二是事多权能小，县级政府的各种项目办、职能部门一般都在100多个以上，都可以通过“属地化管理”把任务和项目下放到乡镇街道，但基层政府对绝大部分“事务”都没有相应的项目决策权、资源调配权和行政执法权。三是责任大权能小，通过“条条管理”下放到基层的“属地化管理”任务，上级职能部门及其项目办，可以通过不断地“督查检查”来追究基层政府的责任，但基层政府对项目任务并没有多少自主权力和法定权力。

　　事多：“上面千条线、下面一根针”是基层治理的最形象比喻，但自有其体制根源。“没完没了的任务、没完没了的检查”导致基层政府“事多事杂”：一是因“权小而事多”，如上所述的基层政府没有法定权能，而任务工作则要求“属地化管理”。二是因“钱少而事多”，各种精准扶贫和乡村振兴的项目和任务，其项目专项资金的分配权和调配权，都在县级的各种项目办和职能部门，但项目任务的推进却都要基层政府来完成。三是“人少而事多”，基层乡镇街道，一般就只有6-7个科室，人员编制也就40-50人左右，但相对于县级100多个职能部门及其各种项目办，“人少而事多”就成为大面积普遍存在的现象。

　　人少：“人少”是相对于“事多”而言的，如上所述，乡镇街道的一个科室，往往要对应县级政府的20多个职能部门，加上“层层加码施压、层层下卸责任”，致使基层政府“一人多职、一人多能”大量存在，基层干部常常感到有心无力。为了“应付”没完没了的任务和检查，基层不断外聘“编外人员”。在各地调研中，乡镇街道的编制人员与外聘人员的比例一般都在1：1之上，也就是说编制内人员有40人（行政编和事业编），外聘人员就有40多人，有的地方高达1:2之上。而且经济越发达的地区、外来打工人员越多的地区，编制外聘用人员越多。

　　责任大：基层政府“压力山大”是普遍问题，却由于“层层加码施压、层层下卸责任”的“压力体制”而更加凸显。也就是说，县级以上职能部门及其各种项目办，通过“召开会议布置任务—签订项目责任书—不断检查考核”的工作机制，通过“条条式”垂直管理的“任务下沉”，通过各种项目任务的“属地化管理”要求，把具体工作的落实实施责任“下放”到基层政府。然后就是各级检查考核：中央检查组、省级检查组、市级检查组、县级检查组；接着是没完没了的各类检查：精准扶贫检查组、环境保护督察组、综治维稳检查组、公共安全检查组、教育检查组、卫生检查组等……只有6-7个科室的乡镇街道政府，每年可能要“迎接”几十甚至上百个县级、市级、省级职能部门的检查，而“检查”中发现的任何问题或事故，其追责的“板子”首先要“打”在基层政府的身上。

　　基层政府是层层加码体制的最底层、是层层追责体制的最终端、是各种任务项目的一线实施者、是各种社会矛盾冲突的最前沿，这些是让基层干部普遍感到“无能为力”的体制性根源，也只有认清其体制性根源，才能够推进制度性解决之道。

　　深化行政体制改革：基层政府治理亟待走向现代化

　　面对基层社会的矛盾和问题，县级政府和基层乡镇干部也在“有限空间”中奋力创新，努力探索着各式各样化解矛盾问题的制度机制，如成都天府新区的“一核三治”（党的领导为核心、自治法治德治相融合）、深圳南山区的“一核多元”（党的领导为核心，政府、企业、社会组织和居民个体多元共治）、北京市推行的“街乡吹哨、部门报道”（以街道乡镇专项治理问题为中心，区级职能部门协同配合），等等，但基层治理困境在很多地区仍具有一定的普遍性，亟待通过“顶层设计”的制度体制改革，为推进基层治理现代化奠定长久制度基础。

　　第一，深化行政体制改革，减少行政管理层级。进一步推进“省直管县”体制改革，从当前的五级行政体制，逐渐改革为中央、省级、县级三级行政体制，取消地级市级政府对县级政府的管理体制，乡镇政府作为县级政府在基层的派出机构，赋有一线政府的“全部职能”，进一步加大对乡镇政府的“强镇扩权”改革，“赋权赋能”于基层乡镇政府。

　　第二，在赋权赋能的基础上，明确县、乡政府的权责关系。在行政体制改革、赋权赋能的基础上，促使乡镇基层政府成为一级“完全政府”。同时，减少“条条式”垂直管理的项目和任务，把“条条式”管理的项目和资金，统一打包赋予县级政府和乡镇政府。通过法治化、制度化改革，明确县级政府与乡镇政府各自的权力和责任，制定清晰、科学的“权力清单”和“责任清单”，推进乡镇政府“有多大的责任，就有多大的权力”。

　　第三，推进县、乡体制和机构改革，落实乡镇政府的人事匹配。改革目前乡镇政府没有编制人事权，而编制人事权完全在县级政府手中的状况，大幅压缩县级机构及其编制，充实基层乡镇的机构和编制。同时，改变目前乡镇政府行政编制人员、事业编制人员和外聘人员在工资待遇、社会保障和晋升渠道等方面差别较大的恶性循环，在严格监督的前提下，促使乡镇政府在适应当地经济发展和城镇化进程中，掌握一定的编制人事调配权。

　　第四，逆转行政化不断加重趋势，扎实推进基层民主建设。在层层加码、层层追责的行政化压力下，行政化下移趋势已经蔓延到基层群众自治组织。作为基层民主自治组织的城市社区和乡村“两委组织”逐渐被“行政化”：其人员有其“工资待遇”、其工作实行“坐班制”，其主要工作是完成上级交办的各种任务等，而其代表基层群众自治的民主功能却存在衰减。这也导致基层工作的各项检查考核，更多是“体制内的形式化空转”，基层民众很少能参与其过程和监督。应通过体制改革，逆转行政化下移趋势，扎实完善基层民主的制度机制，改变乡镇政府“对上而不对下负责”的行政化趋向，扩大基层民众参与基层治理的民主渠道和民主机制，加大基层民众对基层干部民主选举和民主评议的力量，让广大基层民众真正成为基层治理的组织化主体力量。

　　“条块压力”下的基层政府治理困局，其形成非“一日之寒”，其化解也非一日之功。只有在加强基层党组织建设的同时，通过深化制度性的体制机制改革，明晰各级政府的权责、人事关系，拓宽企业、社会组织和公民个体参与基层治理的渠道和路径，形成制度化的“一核三治”、多元共治的制度体系，才能奠定基层治理现代化的长久制度基础。

　　（作者周少来为中国社会科学院政治学研究所首席研究员、博导）