附重点推荐文章两篇：

　　人情的行政实践效应：一个中观层面的考察

　　王升平

　　摘　要：在中国的行政实践中，人情是一种重要的结构性因素，其对中国行政实践与价值选择的影响，主要基于互

　　惠逻辑、面子逻辑和伦理逻辑而得以展开。中国式的人情结构可分为两种类型，一类是在行政体系内部形成的、以

　　行政体系内部不同主体间的交往为基础的业缘型人情；另一类是由行政体系与行政体系外部的社会性主体基于业

　　务往来等而形成的互动型人情。人情对本土行政实践的影响，既可以表现为正面的主体激励，也可以表现为负面

　　的腐败催化。根据情理法的不同优先性排序及情理法作为三种要素在“利”“义”设定中的功能之不同，可将行政

　　交往关系分为“情感型交往”“工具型交往”与“理法型交往”三种类型。无论是对于中国还是西方而言，构建理法

　　型行政交往模式，都应是努力的方向。

　　关键词：人情；行政实践；情理法；行政交往

　　中图分类号：Ｄ６３０文献标识码：Ａ文章编号：１００３－０７５１（２０１９）１０－０００６－０７

　　收稿日期：２０１９－０７－１１

　　∗基金项目：国家社会科学基金青年项目“全球化视阈中的本土行政哲学体系构建研究”（１４ＣＺＺ０３７）。

　　作者简介：王升平，男，中共广东省委党校教授，硕士生导师，政治学博士，《岭南学刊》编辑部副主任（广州　５１００５３）。

　　人情是中国行政实践中一种重要的结构性因素，其塑造着中国的行政实践模式，影响着中国行政实践的价值选择与目标实现。在社会学、管理学等领域中，人情作为一种理论已得到了较为充分的关注，而在政治学、行政学等视域中，对于人情这一深嵌于中国行政实践、深刻影响着中国行政交往过程的概念仍关注不够，缺乏有深度的研究成果。本文尝试在考察人情的内涵、运行逻辑及其行政实践效应的基础上，对中西文化体系中的情理法结构及由这种结构异质性所导致的行政交往模式差异进行分析。这种分析或有助于厘清中西方治理结构的内在异同，并凸显中国治理结构的核心特质与基本逻辑。

　　一、人情的内涵及其运行逻辑

　　人情是人们在社会交往过程中形成的一种特殊的行为倾向、交往模式与内心反应，“它既指行为，也指具体物件，更是一种观念”，其与“情感、关系、荣誉、礼仪与利益等有着紧密的联系”①。具体而言，人情的内涵可以从四个维度来理解。一是人的情感维度。在情感维度上，人情体现的是一定的主体对于他者或某种社会存在所表现出的偏好。一般来说，人际间情感从生成方式上看，大体可分为两种类型，一种是以血缘等为基础而生成的自然性情感，另一种是以主体的相互交往与互动为基础而形成的建构性情感。自然性情感以自然性纽带为基础，其情感深度虽然与特定主体间的互动状态有着重要的关联，但更多的是由血缘等自然性条件所决定的；而互动性情感则以人际互动为前提，其情感的疏密程度主要由互动的频次与性质（如同事关系、同学关系、上下级关系）等所决定。二是人之常情维度。这一维度主要呈现为基于人的习惯、本性等而生成的一种具有普遍性的情绪与行为反应，体现的是一种共通的、“天然和自发”②的情感。《礼记》指出，所谓人情，即“喜、怒、哀、惧、爱、恶、欲，七者弗学而能”③。这表明，人情是人的一种构成性特质，具有一定的本能性色彩。三是资源维度。这里所说的资源是指某种在社会交往过程中形成的“有形或无形

　　资源”④，“这些资源可以是物化的，比如金钱、礼品等；也可以是无形的，表现为活动或过程，比如提供便利、帮助等”⑤。资源维度上的人情，本质上是维系人际关系的一种工具性存在，是人们维系某种特定社会关系的媒介与载体。四是规则维度。在这一维度上，人情是指人们在交往实践中形成的某种互动规则，其主要体现为行为层面的互动（如礼尚往来）、人际关照（如对需要帮助的人提供的帮助）及知恩图报等。

　　人情的功能发挥有其内在的逻辑。大体而言，人情主要经由以下三重逻辑而实现对主体行为、交往模式及社会文化特性的塑造。一是互惠逻辑。在人情体系中，人情的维持以利益上的相互给予为前提。在传统语境中，这种利益上的相互给予表现为“礼尚往来”。人情体系中的礼尚往来，彰显的是人情交往所带来的回报与施予的相对等价。这种等价并不必然是在每一次具体交往实践中的施予与回报的绝对等价，而是一种在长期交往实践中达成的大致平衡。事实上，在中国传统的人情交往体系中，多数情况下，“回报者的回报不能简单等同于施予者的施予，而是要适当多出，以便产生一种新的人情负债关系———中国式的人情，就是在债权人与债务人位置的轮番更替中得以维系”⑥。二是面子逻辑。面子体现的既是一种基于他者的积极评价与认同而生成的心理满足感，同时也体现着个体在主体间交往关系中所具有的话语权及要求人情交往的相对方做出或不做出某种行为的能力。面子与人情是两个紧密相关的概念，人情是获取面子的手段，面子是人情投资的结果。人情与面子存在着一定的对等关系，“人情越重，面子越大，面子越大，人情越难辞，隐含的期权回报就越多”⑦。三是伦理逻辑。所谓伦理逻辑，是指人情往往通过社会的伦理认同而产生作用，与社会的伦理结构紧密相关。一般来说，这种伦理结构主要可划分为血缘型伦理及社会交往型伦理两种类型。血缘型伦理形塑的是一种自然型的人情关系，其具有不可选择性。或者说，在血缘型伦理关系中，对于基于血缘的人情的不认同或漠视，可能会被血缘体系中的个体指责为不近人情甚至大逆不道，从而受到强大的外在压力。这种外在的道德评判机制，是迫使主体遵从人情逻辑的一种社会性强制。而基于地缘、业缘等而形成的社会交往型伦理，则形成了不同类型的“差序格局”。这种不同类型的差序格局，基于“信”“义”“诚”等伦理规则，形成了朋友、上下级等不同的角色期待与关系密度，也使人们在由伦理原则所赋予的角色义务中展现着人情化交往的基本特质。

　　二、人情体系中的行政关系类型及其实践效应

　　在行政体系中，依据交往主体的不同，人情大体可划分为两类：一类是在行政体系内部形成的，以行政体系内部不同主体间的交往为基础的业缘型人情；另一类是由行政体系内部的主体与行政体系外部的社会性主体基于业务往来等而形成的互动型人情。作为一种结构性力量，人情会对行政实践中的主体行为产生重要影响。在现实层面上，它既可能成为行政交往的润滑剂，从而便利行政实践的运转，也可能成为行政交往的内在阻滞，从而使行政交往与行政实践偏离正常的方向。

　　１．行政交往中人情结构的类型

　　行政体系内部的业缘型人情，本质上是一种因职业的同质性及制度化交往的展开而形成的基于行政实践本身并超出行政实践的情感依赖，它主要表现为行政体系内部不同主体因职业上的互动而形成的人情交往关系。根据是否依托于行政权力而存在这一标准，业缘型人情可分为横向结构和纵向结构两种类型。其中，人情的横向结构是与行政体系中的权力等级差异无涉的交往关系，其主要基于工作中的互帮互助而得以建构和生成。从形态上看，人情的横向结构主要表现为一种以自我为核心的“差序格局”模式，也即，对于特定人情体系中的任一个体而言，都会依其与其他主体的互动频次等的不同，形成不同的情感密度与面子。与自我关系越亲密的主体，其人情联结相应就越紧密，在人情结构中的面子也就越大。而在纵向体系中，行政权力成为人情逻辑的核心要素之一。从形态上看，以行政权力的高低为中心，形成一种类似金字塔的人情结构。在这种金字塔结构中，不同主体依据权力的大小而实现关系上的层级节制与面子的分配，并根据情感的密度与交往频次等，形成以行政权力为核心的“中心—边缘”式交往关系。一般来说，行政权力越大者，在特定人情体系中的面子也越大，其人情的施予和获取能力也就越强；而对于相对低层级的行政主体来说，要获取超出于其行政层级的面子，就必须不断进行人情的投入，或通过增强互动频次、增强自身在技能上的不可替代性等，以争取在人情体系中从边缘向中心的靠拢。

　　行政体系内部主体与社会主体之间的人情关系，主要可划分为以下三种类型。一是在制度规范范围内展开的一般性人情。在这样的交往关系中，人情主要是基于正常的业务交往而生成的。对于行政体系或某一特定的行政主体而言，在依循自我的职责而为社会主体提供服务的过程中，通过与社会主体的交往，其一般都会在一定程度上形成某种人情关系的建构。这种人情关系，既可以表现为基于不同主体的交往互动而生成的熟人关系或情感，也可以在相熟的基础上进一步表现为一种“付出—回报”式的主体间交往。与制度规范相一致的“付出—回报”式人情，在具体实践中，主要表现为当行政主体以一定的方式对社会个体给予了超出于一般职责要求的努力或付出，抑或是给予了超出于社会主体期待的资源给予等时，社会个体一般就会将之视为某种程度的人情赋予，并对组织或行政主体回报以某种程度的精神赞许或信任。二是基于先赋关系的疏密而形成的先赋型人情。对于行政体系中的不同主体而言，作为社会性个体，其必然要处于某种特定的社会关系网之中，这就意味着行政主体都要面临着不同程度的、先在性的私性人情，如亲情关系、朋友关系等。当私性人情在其与主体的职业不存在关联时，是纯私人性的；但当这些人情关系网中的主体与行政体系中的主体的职业或其所掌握的行政权力发生关联时，就可能对行政主体的职业行为产生影响。这种意义上的人情，于行政主体而言是在其职业行为发生之前就已经存在并具有不可选择性的，因而对于主体的行政行为而言，具有明显的先赋性。任何行政主体的先赋型人情结构都是十分复杂的，存在着类型及关系疏密程度的复杂组合。三是基于利益交换而展开的“急功近利型”人情。在“急功近利型”人情中，主体间的情感带有明显的虚假性，在这一模式中，人情本身并不是目的，附着于人情背后的某种预期性回报，才是人情构建的基本目标。在这样的人情关系中，人情的构建一般要受以下两个因素的影响：一是要受人情的被构建对象的能力的影响，能力越强、预期回报能力越大者，越容易受到关注，也越容易成为“急功近利型”人情的构建目标；二是要受人情的主动构建者的预期目标与受构建对象能力的适配性的影响，受构建对象愈能够满足主体的预期目标，就愈容易受到关注。

　　２．人情对于行政实践的双重效应

　　在本土视域中，人情是一种植根于主体潜意识之中的行为形塑力量，对于行政实践有着重要的行为与价值构建功能。人情对于行政实践既可能产生正面效应，达到对主体的有效激励，也可能产生负面效应，形成对腐败的催化。

　　其一，人情与主体激励。无论是在业缘型交往体系中，还是在行政体系主体与社会主体之间的交往实践中，人情都具有明显的主体激励与意义构建功能。

　　首先，从行政体系内部主体交往的横向人情结构来看，基于制度规范的横向人情，有助于促进主体需求的满足，进而形成有效的内在激励。从本质上看，本土行政体系中的人情实践，是人的社会性、主体间性特质在行政实践领域的彰显。这种相对浓厚的人情特质，有助于打破西方式科层制的非人格化特质，使行政实践被赋予人性化色彩，使人的交往需求与情感需求得以满足。这种交往需求与情感需求的满足，一方面有助于推动行政实践由一种机械式的、外在性的工作，转化成行政主体的一种意义性、内在性实践，使行政实践成为主体达致自我满足的根源。而这种自我实现与自我满足，能够有效形成对行政主体的工作激励，提升主体在行政实践中的能动性。另一方面，人的交往与情感需求的满足，也有助于提升行政主体之间的互信。人们在交往与人情实践中达成的互信，有助于减少人际摩擦所带来的效率损失，促进行政生活中的效率价值的实现。同时，以人情为基础的人际间良性交往，也有助于促成组织内部的和谐，推进行政组织的整体化和无缝隙化。

　　其次，从行政体系内部主体交往的纵向结构来看，人情有助于激发主体的回报意识，从而形成有效的行政激励。在人情的纵向结构中，人情的“付出—回报”逻辑，在内容上可以体现为上级对下级的提携和机会赋予，及下级在工作上的努力回报。这种以行政实践为核心而展开的“付出—回报”逻辑，一方面有助于强化领导者的个人魅力，提升下级对领导权威的认同感，实现令行禁止；另一方面也能对下级形成有效的激励，推进其潜能的发挥，促进行政主体的能力与职位之间的匹配，最终实现行政效率的提升。

　　再次，在行政体系与社会的人情关系中，行政主体的先赋型人情关系，对于其职业生活也具有一定的正面激励功能。其主要表现在于，在官本位传统较为浓厚的中国文化环境中，主体进入行政体系及在行政体系中的晋升，都在一定程度上有助于家族荣誉的构建及家族乃至朋友圈的面子的提升。这种荣誉和面子本身都会对行政主体构成一定的外在压力，激励其在行政体系中积极进取，以更好地满足家族和其他交往圈对行政主体的期待。而反过来，当行政主体在行政生活中无所作为或因腐败等负面行为而受到惩处成为负面典型时，则可能使自身在家族或朋友圈中的地位和话语权受到巨大的负面影响，甚至可能使家族或朋友圈中的不同个体感觉颜面扫地。这种对自我及人情交际圈中的不同主体的面子的维护，有助于促使行政主体对自我的行为保持审慎，防止不良意图与负面行为的产生。在西方的行政体系与社会环境中，由于缺乏人情式的社会激励环境，使得其行政主体的动力供给主要是基于制度的强制和自我实现的个体欲望来实现的。社会性、关系性动力的缺损，在一定程度上弱化了主体自我付出的积极性和主动性。

　　其二，人情与腐败催化。人情作为一种交往实践，在价值追求上既可以是为公的，也可以是为私的。当人情的为私性价值追求成为主流时，其与行政的公共性价值追求之间就必然要形成尖锐的对立与冲突。因此，对于行政实践而言，人情的过度渗透，必然潜藏着腐败催化的风险。而这种腐败催化的内在机制，主要可从以下三个方面来看。

　　首先，圈子文化与机会争夺。在行政体系的内部交往中，横向的人情结构虽然有助于内部主体间关系的顺畅，但也潜藏着形成山头主义、圈子文化、码头文化的风险。因为，行政体系中的人情逻辑，本质上所希求的是通过人的情感维度，来构建起一种具有往来性、互助性的小团体，在价值逻辑上，其隐含着私性价值的内在追求。这种以人情为基础的互助性小团体一旦形成，就具有明显的排外性质，其对内部成员高度认同，在工作上互帮互助、相互提供便利，但对于圈外人，则可能排挤甚至刁难。这样的小团体逻辑与圈子文化在与行政权力得以结合时，就可能在小团体和圈子内部形成以行政权力为基础的共谋体系，利用各自所掌握的行政权力来获取自身的个私性利益。在私利的获取过程中，为了维护特定的人情性小团体和圈子的稳定性，其甚至可能通过“异己淘汰”“利益共享”等机制的构建⑧，来确保内部的“纯洁性”，以维护圈子内部利益获取的隐秘性和可持续性。

　　而在行政体系内部的纵向交往结构中，人情则可能成为行政主体进行机会争夺的工具。由于行政权力所带来的相对较大的决策权和机会赋予权，使得在一定的组织体系中，成员的职位安排、职务晋升、奖惩等都与处于行政权力中心的个体具有一定的关联。也就是说，处于一定的行政权力体系中心的个体，由于具有运用行政权力来进行回报的更大能力，因而使其往往能在特定的人情体系中处于中心位置。在制度相对不完善的行政情境中，行政体系内部的一些个体可能会抱有通过行政权力来实现机会获取的思维，从而千方百计地进行人情投资。在这一过程中，人情投资能否成功（即行政权力主体对人情投资的接受）以及参与人情投资的竞争者的数量，往往成为其能否通过人情而获取晋升等利益的基本变量。当人情成为机会获取的工具时，其就有可能抢夺真正具备更高的行政技能、更好的行政道德的主体的晋升机会，从而对行政生态造成较为严重的负面影响。

　　其次，先赋型人情与规则破坏。先赋型人情虽然可能有助于正向激励行政主体发挥潜能、积极进取，但也可能成为其在行政实践中打破正式规则约束的外在动机。在中国的人伦体系中，行政权力及由行政权力所带来的便利，在官本位的社会环境中，可能成为获取家族荣誉及家族面子的主要工具。其内在机制在于，掌握权力的行政主体为了确立个人在家族或朋友圈中的话语权和地位或满足家族及朋友圈的荣誉和面子需求，很可能会主动地利用掌握的行政权力来为家族成员或朋友谋求便利，或是迫于家族内部及社交圈的舆论与人情压力维持一种外在的面子而被动地破坏制度规则，为家族成员及其社交圈谋取便利与利益。在这样的情形中，先赋型人情与相应的面子对于行政主体形成了一种反向作用机制，成为导致腐败的外在强制机制。在一过程中，先赋型人情的强弱往往决定了行政主体打破制度规定、开展例外行为的可能性和强度（如允许在行政审批中网开一面，办证时免排队等情形），先赋关系越紧密，开展例外行为的可能性就越大，反之，先赋关系越疏松，开展例外行为的可能性也就越小。与本土的人情环境不同，西方传统社会对于包括血缘关系在内的人情因素相对淡漠，其更注重的是“精神共同体”，尤其是随着基督教的盛行，以信仰为纽带的教会共同体成为人们一种重要的结合形式。在此基础上，西方社会的人际交往形态更多的是一种平面格局，而非中国式的差序格局。⑨在这样的社会形态中，社会个体与行政主体的交往更倾向于以制度和规则为基础而展开；同时，在价值追求层面上，其更倾向于弱化由行政及权力所带来的社会荣誉感，而突出以经济利益为核心的工具性价值。这样的社会情境，一定程度上降低了其通过血缘等关系因素而寻求人情式期权回报的可能性。

　　再次，“急功近利型”人情与权力权利化。在“急功近利型”人情中，人情与面子的获取成为人们交往的直接目的。在这一人情逻辑中，对于行政体系外部的主体而言，其根本目的在于构建与行政权力体系之间的联结，并打破制度的约束，而搭建某种制度外的特权。对于行政体系内部的权力型主体来说，其从“急功近利型”人情中所希求或能够获取的，是利用权力来谋取物质回报或是某种社会性肯定。对于行政权力主体而言，“急功近利型”人情的本质在于将权力权利化，即将一种本来是义务性的实践，变成一种回报性实践。这种权力权利化的过程，意在打破程序规定、破坏机会公平，从而构建起一种基于人情的“付出—回报”逻辑，这是对行政实践的公共性价值的极大破坏。在西方的文化体系中，原子式的个体化预设及“平面格局”式的社会交往形态使其更关注以平等和自愿为主要价值选择的经济交换逻辑，这种交往逻辑以逐利为基础，其社会信任的对象相对广泛，并不局限于熟人体系。尽管这种交换逻辑对于行政的公共性也可能产生侵蚀作用，且在不同的经济利益团体那里，其也可能会采取不同的方式来满足团体自身的利益诉求。但相较于“差序格局”式的熟人社会及人情社会而言，其团体利益的获取更多的不是通过熟人社会及人情往来而实现的，而更倾向于通过游说等较为理性和常规的方式来加以实现。

　　三、着力构建“理法型”行政交往模式

　　人情作为社会的一种结构性存在，既有一般性，也有文化相关性。人情的一般性主要表现为生活在不同文化体系中的人的交往实践，都不可避免地要受人情因素的影响，这是由人的社会性和主体间性特质所决定的；而人情的文化相关性则表现为在不同的文化体系中，人情对社会交往行为的作用强度与作用方式是存在差异的。因此，对于人情而言，关键不在于如何加以回避，而在于如何进行有效的引导，推进人情的正面效用的发挥。在人类交往实践中，构成主体交往行为规范的核心要素，主要包括情、理、法这三个方面。在不同的文化体系中，三种规范性要素如何发挥作用、如何进行优先性排序，不仅体现着社会本身的结构性特质，也体现着人们的习惯倾向、价值偏好、行为选择等。因此，对人情问题的考察或对人情的负面效应的规范，必须放到情理法的关系结构中进行追问。

　　在情理法的三维规范结构中，理主要指的是理路、道理，也即内在于事物的逻辑与规律或为人们所共同认可的道理与规范。在规律、理路层面上，理本质上指的是事物生成与发展的内在联系，体现的是事物发展进程中不以人的主观意志为转移的客观性；从道理与规范的意义上来说，理指的是为人们所普遍认同的某种逻辑起点或基本依据。这一意义上的理，不仅要强调理的客观性，还要强调人们对于理的内在认同样态，是主观与客观的结合。换言之，道理意义上的理不仅要受事物本身的内在属性的影响，也与人们的习惯、文化环境等主观性、认同性因素紧密相关。如果说“理”是一种内在依据的话，“法”则往往是人们依据理的要求而制定出来的成文规范体系。法的基本功能在于规定被规范对象的权利与义务，是社会秩序得以维护的一种重要的工具性存在。

　　总体来看，在中西方文化体系中，情理法对于行政实践都有着重要的影响，但其对于情理法的理解及其优先性排序却存在着一定的差异。中国社会及相应的治理体系对于情理法因素的排序，在一些情境中存在着理想状态与现实状态的二元分化。在以制度规范和社会期待为基础的理想层面上，其对于行政主体之价值选择的期待，是以“法—理—情”为优先性序列的。也即，其希求行政主体在遵从法的规范性的前提下，以理为根本依据，并适度关注情的因素。换言之，在理想层面上，法的规范是直接的、硬性的、非选择性的，而理则是内在的、间接性的、根本性的；相对而言，人情只是一种调剂性因素，是在不破坏法和理的优先性，承认其规范效应基础上的一种关系调剂，目的是润滑行政体系内部及行政体系与社会体系之间的人际交往。但在现实的行政实践逻辑中，由于人情已经成为一种文化结构，成为一种深入到社会体系之中的行为习惯，使得一些行政主体在行政实践过程中，容易不自觉地使应然层面的“法—理—情”结构变成“情—理—法”结构或“情—法—理”结构，从而使私性因素掺杂于公共性因素之中。这种现实倾向，也在一定程度上解释了本土的人情性腐败生成的社会原因。在西方的文化语境中，受理性主义传统及个体主义文化等的影响，其行政交往的优先性结构更倾向于“理—法—情”或“法—理—情”模式。就前者而言，柏拉图式的理想国就是一种以哲学王的理性构设为基础的治理模式，其中儿童的公有等，说明了血缘人情在其中处于较低的地位，而以法治为基础的城邦，则是在以哲学王为基础的理想城邦无法实现基础上的一种现实妥协。在西方的现代治理体系中，其基本的行为逻辑（或其理想类型）更偏向于“法—理—情”结构，以法为基础而展开的行政治理，是一种相对便捷且具有可操作性的方式，它在一定程度上避免了以理为主导所带来的人治化风险。

　　在现实的行政交往实践中，由于情理法的优先性排序及个体在交往格局中的地位与关系密度不同，人们在行为选择与行政交往模式上也呈现出一定的特殊性。黄光国将中国社会的交往关系分为“情感性关系”“工具性关系”“混合性关系”三种类型，其中，“情感性关系”以家人、密友等为主体，其交往实践主要满足的是“关爱、温情、安全感、归属感等情感方面的需要”；“工具性关系”以陌生人为主体，其交往实践主要满足的是个人所希求的某些物质目标；“混合性关系”以一般性熟人（即“交往双方彼此认识而且具有一定程度的情感关系”，如亲戚、邻居、师生、同学、同事等）为主体，其交往实践遵循人情法则，强调基于相应的交往关系给予一定的特殊照顾。⑩沈毅则认为，在中国式差序格局中，人们交往关系的“情感”与“义务”常常相互交糅而难以区分，因此，他认为黄光国式的以情感—工具来区分的交往逻辑更适用于个人主义文化，而对本土交往逻辑的解释，则可从“情感”“工具”“义务”三维视角出发而展开。他指出，“在以儒家伦常为核心的‘差序格局’中，利他之‘义’在价值层面对于个体之‘情’及‘利’具有明显的优先性，在现实中人伦之‘情’包容于‘义’中处于从属地位，‘利’与‘义’相混合构成了差序关系由深至浅的各种‘人情’实践”（11）。

　　我们认为，具体到行政体系中的行政交往类型而言，根据情理法在“利”“义”设定中的功能的不同，可将人类的行政交往关系分为“情感型交往”“工具型交往”与“理法型交往”三种类型。其中，“情感型交往”主要以人情为基础而展开，其以情感深度为标尺而实现对个体义务的设定，情感深度越高，其关系体系中的义务逻辑就越深厚。这种深刻的义务关系，可能使行政主体将行政权力转化为满足这种义务关系的工具，也即，情感所赋予的义务本身，可能成为权力私利化的动力，在这种情感型交往中，义与利是捆绑性的，甚至其终极目的就在于实现个私化的利的获取。“工具型交往”则主要是以目的的达成为基础的，行政交往的双方在交往过程中以一定的行政目的的实现为核心，而忽略了交往主体之间的情感性因素。从义务设定角度来说，在工具型交往模式中，情感对于交往各方的义务设定能力是相对较弱的，制度与利益成为义务设定的关键因素。但在实践中，对情感性因素的弃置对于社会性个体的关系处理及其目的达成来说，并不完全是正面性的。就行政实践而言，其可能导致行政成为一种冰冷的、没有温度的实践，这样的倾向，与现代服务型行政的精神内核存在着明显的背离。所谓“理法型交往”，则是一种以“合理性”和“合法性”为基础而展开的行政交往。这里所强调的合理，既是社会认同意义上的合理，也是“合规律”意义上的合理；其中，社会认同意义上的合理遵循的是多数逻辑，而所谓“合规律”，遵循的则是自然逻辑。在合法性维度上，其主要强调的是合法律性，即要符合法律的精神要义与程序。“理法型交往”是一种具有高度包容性的交往模式，相对于“法制型交往”或“科层式交往”的过度程式化、机制化而言，“理法型交往”本质上强调的是道义的实现，由于道义实现的多样性和多渠道性，使得理法型行政交往具有较强的灵活性，其既能摆脱情感型行政交往的个私性，也能摆脱工具型交往的非人格性。比如，在街头行政执法过程中，在实现对占道经营的清理的同时，在合适的地点设立流动摊贩临时疏散点，这样的行政交往既能实现执法的目的，又达成流动摊贩的摆摊诉求，从而达致合理、合法、合情的多重目的。

　　因此，在理想类型意义上，无论是对于西方式的个体主义社会而言，还是对于中国式的差序格局体系而言，构建“理法型”行政交往模式，都应是努力的方向。对于本土的行政交往体系来说，鉴于以人情为基础的情感型行政交往在实践中的负面效应仍有待有效控制，而理性的、法治化的行政交往模式仍存在较大的完善空间，因而，构建“理法型”行政交往模式的着力点和关键，就在于实现人情性因素的压缩及实现“理法型”行政交往模式的扩充。其中，“理”的维度的扩充，有待于行政民主价值的继续彰显、行政民主程序的进一步完善及理性的行政主体和理性平和的社会心态的构建；而“法”的维度的扩充，则有待于依法治国、依法行政的进一步有效展开。事实上，于本土行政实践领域而言，使行政交往走上民主和法治的轨道，一直以来都是党和政府努力的重要方向之一。党的十八大以来，“全面深化改革”“全面依法治国”等成为“四个全面”战略布局的重要内容。在以民主为核心的“理”的维度上，党和政府强调要坚持人民当家作主，提出推进协商民主广泛多层制度化发展，强调要鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动等，都彰显了本土公共行政的公共理性与民主价值。在依法治国方面，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，成为中国共产党领导全国各族人民治理国家的基本方略。在这样的顶层设计与政策导向之下，国家治理体系与治理能力的真正现代化具备了有效的政策和制度基础，这对于行政生态的良性化、对于防控人情逻辑对于治理体系与治理能力现代化的负面功能，都具有非常积极的意义。

　　注释

　　①萧放：《“人情”与中国日常礼俗文化》，《北京师范大学学报》（社会科学版）２０１６年第４期。②翟学伟：《人情、面子与权力的再生产———情理社会中的社会交换方式》，《社会学研究》２００４年第５期。③《礼记·礼运》，载《四书五经》，北京燕山出版社，２００７年，第１１０６页。④⑤贺培育、姚选民：《论人情传统的历史成因及其影响》，《南华大学学报》（社会科学版）２０１５年第３期。⑥⑨黄金兰：《面子、人情的秩序功能及其当下变异》，《文史哲》２０１７年第１期。⑦贺培育、黄海：《“人情面子”下的权力寻租及其矫治》，《湖南师范大学社会科学学报》２００９年第３期。⑧马光先、刘强：《风险制约型集体腐败的生成机制与治理路径》，《广东行政学院学报》２０１８年第６期。⑩黄光国：《人情与面子》，《经济社会体制比较》１９８５年第３期。（11）沈毅：《“差序格局”的不同阐释与再定位———“义”“利”混合之“人情”实践》，《开放时代》２００７年第４期。

　　The Administrative Practice Effect of Human Relations: A Meso-leve lInvestigation

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　　姚巧华

　　摘　要：在中国共产党的组织架构和国家政权体系中，作为“一线总指挥”的县委书记担负着富民强县的重任，党和

　　国家对县委书记提出要做政治的明白人、发展的开路人、群众的贴心人、班子的带头人的角色要求。但囿于主客观

　　条件，县委书记有时出现角色不优、角色失范甚至角色失败的情形，使得组织期待落空，党和国家利益受损。必须

　　强化角色建设，通过培养角色意识、提升角色能力、建构角色规范、优化角色环境，推动角色要求从应然之意走向实

　　然之路。

　　关键词：县委书记；角色要求；角色偏差；角色矫正

　　中图分类号：Ｄ２６２．３　文献标识码：Ａ　文章编号：１００３－０７５１（２０１９）１０－００１３－０６

　　收稿日期：２０１９－０７－１９

　　∗基金项目：国家社会科学基金一般项目“县委书记的角色期待与培养机制研究”（１７ＢＤＪ０４５）。

　　作者简介：姚巧华，女，中共河南省委党校科学社会主义教研部教授（郑州　４５００１８）。

　　在政治学视域下，政治角色是由政治行为主体所承担的，由政治文化所确定、社会政治系统所赋予的特定人的政治行为模式，通常表现为职务、地位和责任的“三位一体”。一定的政治角色受相应的政治权利与义务关系所规范，体现着政治结构的特征，承载着政治期待。在执政党的组织架构和国家政权体系中，不同的政治角色都有特定的岗位规定性即角色定位，党和国家期待角色的扮演者能够出色地履职尽责。但囿于主客观条件，政治角色往往难以达到组织期待的“应然”结果而出现事实上的偏离甚至背离。基于“郡县治，天下安”的特殊意义，县委书记作为“一线总指挥”，一直承载着党和国家的厚望。但实践表明，县委书记在履职的过程中，有时会出现角色不优、角色偏离乃至角色失败的情形。本文在论述新时代县委书记角色新要求的基础上，深入剖析县委书记角色偏差的主要情形，提出矫正角色偏差的若干对策。

　　一、角色要求：新时代党和国家对县委书记的新期待

　　角色定位是指一定角色所处的位置、所负的职能以及与角色要求相对应的权利、义务、行为规范等。在政治系统中，角色定位通常不是由角色主体自行设立的，而是由组织根据岗位特点和社会发展需求来确定。就县委书记的角色地位而言，《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》将其概括为“一县之首”“一地之帅”，习近平总书记称之为“一线总指挥”。就角色要求来看，党的十八大以来，中央与时俱进地对县委书记提出了新要求，这些新要求散见于诸多党的文件之中。其中，以习近平总书记基于“一线总指挥”的角色定位而对县委书记提出的“四种人”要求即“政治的明白人”“发展的开路人”“群众的贴心人”和“班子的带头人”最为集中和凝练。

　　１．以政治为首，做政治上的明白人

　　讲政治是中央对包括县委书记在内的各级领导干部的第一位要求。在共产党的话语体系中，政治性是公共权力的最根本属性，它对其他一切经济社会事务起着统帅作用，凡属根本性、原则性、方向性的重大问题，都具有政治性质，都应上升到政治高度来看待。列宁明确指出：“政治同经济相比不能不占首位。不肯定这一点，就是忘记了马克思主义的最起码的常识。”①习近平总书记强调，县委书记要心中有党，做一个政治上的明白人。换言之，县委书记要对自己所担负的职务角色有清醒的认识，清楚自己应遵循什么样的政治规则、按照什么样的政治要求、运用什么样的政治策略去从事公共权力活动。

　　县委书记要成为县级阵地党的忠诚卫士，做政治上的明白人，应做到以下几点：一是政治理想要明。政党是以实现某种社会理想为目标的，中国共产党自诞生之日就把实现共产主义写在自己的旗帜上，并要求全体党员为实现共产主义理想而奋斗终生。当前，县委书记要明确并坚定共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想。二是政治立场要明。县委书记是党根据执政需要而安排的政治角色，是党的县委书记。因此，坚持党的领导，自觉维护党中央权威，自觉同党中央保持高度一致，是县委书记必须具备的党性立场和政治意识，“党中央提倡的坚决响应，党中央决定的坚决照办，党中央禁止的坚决杜绝”②。三是政治底线要明。县委书记为官从政的底线就在于以党纪国法为准绳，不触碰政治纪律、政治规矩的底线和红线，更要远离国法的高压线。“心存敬畏、手握戒尺，慎独慎微、勤于自省，遵守党纪国法，做到为政清廉”，这是县委书记书写政治生命的第一底线。要自觉用党章规范自己的言行，在守纪律、讲规矩上作表率；要明白自己的权力是党和人民赋予的，只能用来为党分忧、为国干事、为民谋利，“做到心有所畏、言有所戒、行有所止，处理好公和私、情和法、利和法的关系”③。

　　２．以发展为要，做县域发展的开路人

　　“郡县强，则天下兴。”做发展的开路人，是党和人民赋予新时代县委书记的神圣职责和使命担当。组织委派县委书记值守一方，实则希望其勇于担当、奋发有为，书写好县域社会发展的精彩华章。

　　县委书记要做好县域发展的开路人，需要具备以下几个条件：一是要保持意气风发的奋斗姿态。发展如同行路，各种可以预知或难以预知的困难常伴常生，没有一种知难而进、迎难而上的无畏精神，是解决不了发展中随时可能出现的问题的。特别是在我国改革进入攻坚期和深水区、发展进入关键期后，更需要县委书记以一种逢山开路、遇水架桥的奋斗姿态来面对新一轮改革。二是要有责无旁贷的使命担当意识。在县域范围内，县委是党执政兴国的“一线指挥部”，县委书记则是指挥部中的“总指挥”，应责无旁贷地承担起县域发展的大计谋划。为此，县委书记要做到心中有责，牢记自己是推动县域改革发展的第一责任人，勇于担当，奋发有为。三是要有开拓创新的探索精神。发展的本质和使命是打破陈规，敢为人先。县域集改革攻坚、发展要务、维稳重任于一体，国家出台的诸多试点工作、政策探索一般都试于县、起于县，这就注定县委书记遇到的难题要更多一些、更大一些。为此，县委书记要有敢闯敢试，不怕失败，“明知山有虎、偏向虎山行”的开路精神。四是要有勤奋工作的实干精神。“上面千条线，下面一根针”，县域治理的最大特点是既“接天线”又“接地气”，即对上要贯彻党的路线方针政策，落实中央和省市的工作部署，对下要领导乡镇和社区的经济社会发展，满足群众各种利益诉求。面对繁杂琐碎的事务，县委书记必须做到勤勉敬业、求真务实、真抓实干、精益求精，创造出经得起实践检验的业绩。

　　３．以人民为本，做基层群众的贴心人

　　“心无百姓莫为官”。在县域这个舞台上，县委书记是角色主体，人民群众则是其服务的角色客体，角色主体的演出成就最终要由角色客体来评价。习近平总书记将党员、干部的角色定位为人民公仆，要求当好县委书记必须做到“心中有民，要像焦裕禄一样有一颗为人民服务的心”④。

　　县委书记要成为基层群众的贴心人，必须做到以下几点：一是情感上心系群众。在县域范围内，县委书记就是党的形象代言人，是党与群众联系的中介，其与群众的关系密切度，很大程度上决定了党与群众的关系密切度，同时也决定着党在群众心中的形象。为此，县委书记要做到心中有民，时刻心系群众冷暖安危，永远把人民群众的利益放在心坎上。二是工作上依靠于民。在当前服务型政府建设中，问需于民、问计于民、问效于民，是做好各项工作的基础，是基层政府由管理型转变成服务型政府的必然要求，也是基层工作创新的生命线。县委书记只有认真贯彻党的群众路线，在行动上深入群众，在工作上依靠群众，方能做到“民之所好好之，民之所恶恶之”。三是发展上为民谋利。县委书记的所作所为，事关一县十几万甚至上百万人口的幸福安康，理应把人民的期盼作为第一信号、把维护群众的利益作为第一选择、把改善民生作为第一追求。县委书记“要着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，特别是要下大气力解决好人民不满意的问题，多做雪中送炭的事情”⑤，真正做到利为民所谋。

　　４．以身正为范，做县域班子的带头人

　　“班子强不强，关键看班长。”实践证明，一个地方事业的兴衰成败，关键在“领头羊”的综合素质。新修订的《中国共产党章程》明确规定：县委书记是党在县级地方组织（委员会）的主要负责人。县委书记要做好班子的带头人，“事事带头、时时带头、处处带头”。

　　县委书记的“带头人”作用，主要体现在以下几方面：一是带头讲党性、重品行、做表率，真正做到率先垂范、以上率下。作为班子的带头人，县委书记要事事处处走在前列、干在实处，坚持以品德立身、用能力服人、让业绩说话、靠廉洁树威；要以蓬勃向上的朝气、披荆斩棘的勇气、舍我其谁的豪气、身先士卒的锐气、向我看齐的正气、以上率下的底气做好表率。二是带头执行民主集中制，带头接受党和人民监督。“县委书记是一班之长，要带头执行民主集中制，不把‘班长’当成‘家长’。”要按照程序进行决策，特别是涉及资金、项目、用人等重大问题，要经过集体研究，不搞个人专权。要善于把党委一班人、几大家班子和各级干部智慧集中起来，做到总揽不包揽、分工不分家、放手不撒手。⑥三是带头抓班子带队伍。县委书记要充分发挥党委的领导核心作用，“加强与同级人大常委会、政府和政协组织以及各人民团体的协调”⑦，既要充分发挥各部门的职能作用，又要使班子整体形成最大合力。四是带头依法办事。作为基层政府的带头人，县委书记要做学法、遵法、守法、用法的模范，善于运用法治思维谋划县域治理。“要牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，做决策、开展工作多想一想是否合法、是否可行，多想一想法律的依据、法定的程序、违法的后果，自觉当依法治国的推动者、守护者。”⑧五是带头廉洁自律。县委书记一定要恪守共产党人为官从政的底线，“要始终严格要求自己，把好权力关、金钱关、美色关，做到清清白白做人、干干净净做事、坦坦荡荡为官”⑨。县委书记不但要自我约束，还要对亲属和身边工作人员严加教育和约束，要求他们遵纪守法。

　　二、角色偏差：县委书记背离角色要求的主要情形

　　由于各种主客观因素的制约，角色主体并不能完全达到组织所规定的角色目标，也不能完全符合组织所期待的角色之意，于是便出现了角色偏差问题。所谓角色偏差，就是加拿大社会学家欧·戈夫曼所称的“角色距离”，是指一个人的素质、能力和水平与他要扮演的角色之间存在差异的现象。当前，我国县委书记角色偏差具体表现为角色不优、角色失范乃至角色失败等情形。

　　１．角色不优

　　角色不优是指县委书记总体上尽到了岗位职责，但还没有达到组织所期待的最佳境界。基于“取法于上，仅得为中；取法于中，故为其下”的考虑，党对县委书记坚持“取法于上”的高标准要求。政治上的绝对忠诚、发展中的开拓创新、执政中的亲民爱民、带队伍时的率先垂范，这些要求皆在高标准层面上对县委书记进行了形塑。就目前情况而言，有的县委书记由于主观认识不到位、自身能力欠缺或客观条件所限等，并未能展现出忠诚担当、锐意进取的行为特质，在角色表现上呈现出角色不优状态。

　　县委书记的角色不优主要表现在三个方面：一是政治表现不佳。有的在政治方向上走岔了、走偏了；有的戴着假面具，台上台下、人前人后、对上对下各说一套、各做一套，成为典型的“两面人”；有的宗旨意识淡薄了，对群众的感情变化了，作风问题突出了。二是工作态度不端。有的县委书记执行政策打折，不积极、不主动，甚至搞地方主义自行其是，有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策；有的出现本领恐慌，解决深层次问题、复杂问题、个性问题还缺乏招数；有的疏于组织建设，导致基层党组织软弱瘫痪，战斗堡垒作用无法得以充分发挥，甚至对于应尽的县域党建第一责任人的职责也没有完全尽到，出现了“甩手掌柜型、旁观者型、副业型、力不从心型、光说不练型、忽冷忽热型”县委书记。三是作风失范。有的工作作风简单粗暴，置民主集中制于脑后，搞“家长制”“一言堂”；有的生活作风失检，不注重生活小节。上述问题虽然大多尚未触及党规国法的高压线，但反映出有的县委书记还存在一些不容忽视的问题，他们的言行与中央对县委书记的高标准期待相比还有相当的距离。

　　２．角色失范

　　角色失范是指角色行为主体违反了组织规定，做出了越“规”行为，但尚未触及到国法。县委书记的角色失范是指县委书记逾越了角色规范界限，突出表现为违反了党章和其他党内法规的有关规定，触碰到《中国共产党纪律处分条例》，进而受到党纪党规的处理。从近年来落马的县委书记实际情况来看，他们无一例外地存在违反党规党纪情况。如四川省旺苍县原县委书记刘亚洲严重违反党的政治纪律、中央八项规定精神、组织纪律、群众纪律、工作纪律；陕西商南县原县委书记刘春茂严重违反组织纪律、工作纪律；广西壮族自治区上林县原县委书记韦志鹏严重违反组织纪律、严重违反廉洁纪律、严重违反党的纪律。当然，角色失范往往与违犯国法相伴，随着纪律审查和监委调查的深入，一些失范县委书记也随即被移送司法机关依法处理。

　　３．角色失败

　　角色失败是指角色的扮演者由于多种原因半途终止或退出角色扮演。县委书记角色失败通常是指县委书记严重违纪违法，被开除公职甚至涉嫌犯罪而被移送司法机关依法处理。梳理县委书记“中箭落马”的风险点可以发现，干部人事调整、插手工程项目等经济活动、挪用贪污公款、执行政策偏差、大搞形象工程、违规收受礼金、大搞权钱权色交易等是县委书记涉险的主要领域。值得关注的是，伴随着脱贫攻坚战的深入推进，近年来涉贫领域的贪腐案件明显增多。县委书记违纪违法不但影响县域发展，而且使党的形象受损、党的执政基础受创，对国家、组织乃至个人都是重大损失，是一件令人非常痛心的事情，有关部门特别是人事部门必须予以高度重视。

　　三、角色矫正：强化县委书记队伍建设的思路

　　县委书记的角色偏离会使党和人民的期待打上折扣，使组织既定的目标受挫，甚至严重损害党和国家利益。因此，必须结合县委书记的岗位特点，有针对性地加强队伍建设，使县委书记准确认知角色定位，把握角色规范和要求，从而有意识地规避角色偏差，出色完成角色任务。

　　１．培养角色意识

　　角色意识即角色观念，是指个体在特定的社会关系中对自己所扮演角色的关系、地位、作用、规范、权利、义务、形象、行为等方面的认知、态度、情感的综合反映。角色意识是角色行为的前提，行为主体是根据自己对角色的理解来决定自己应该如何行动的。县委书记只有深刻洞悉、反复揣摩、准确领悟角色定位，才能“养成符合角色期待的观念和意识，实现自我期待与组织期待的同构”⑩。培养角色意识主要包括：一是培养角色身份意识。县委书记要记住自己是中国共产党的县委书记，“时刻想到自己是党的人，时刻不忘自己对党应尽的义务和责任”（11）；县委书记要意识到自己不是普通公民，也不是一般的共产党员，而是“一线总指挥”，肩负着县域发展的重任。二是培养角色价值意识。在价值意识培养中，县委书记的岗位价值可以体现在多个方面，但其最高的岗位价值是全心全意为人民服务。要让县委书记牢固树立起“当干部就是做公仆、做人民的勤务员”的理念，牢记党的宗旨，惟其如此，才能察百姓苦、感百姓忧、想百姓事、谋百姓福、赢百姓誉。三是培养角色责任意识。“为官避事平生耻”。敢于负责是领导干部必备的精神状态，“有多大担当才能干多大事业，尽多大责任才会有多大成就”（12）。县委书记身居关键岗位，应该深刻意识到自己肩上的责任，做到“任其职，尽其责；在其位，谋其政”，如果不竭尽全力工作，不做出成就，就是对岗位资源的巨大浪费。党的十八大以来，县级政权所承担的责任越来越大，需要办的事情越来越多。因此，通过采取卓有成效的形式，培养县委书记的角色责任意识变得尤为重要。四是培养角色底线意识。底线也是红线、高压线，逾越底线意味着踩踏到了雷区，意味着政治生命的终结。县委书记处在中国政治体制的架构之下，其一言一行不仅要受到约定俗成的社会公德的规范，而且要受到党纪国法的规制，否则可能招致自毁前途的后果。县委书记一定要筑牢三大不可触碰的底线思维，即公德底线、党纪底线、法律底线。习近平总书记指出：“县委书记作为县里的权力人物和公众人物，要注意道德操守，道德上失足有时比某些工作失误杀伤力还要大。”（13）县委书记还肩负着“导扬风化”之责，要“自觉弘扬和践行社会主义核心价值观，加强道德修养，追求健康情趣，慎重对待朋友交往，时刻检点自己生活的方方面面，引导全县形成健康向上的社会风尚”（14）。

　　县委书记角色意识的培养，主要有三种途径：一是县委书记要加强学习，潜心钻研党内文件包括党章、准则、条例、规定等，特别是要熟知这些文件关于党委书记的相关规定，牢记职责要求；二是学习相关法律知识，树立法治思维；三是实践养成，通过社会互动使个人获得角色观念。

　　２．提升角色能力

　　党的十九大报告强调：“注重培养专业能力、专业精神，增强干部队伍适应新时代中国特色社会主义发展要求的能力。”（15）县委书记是县域舞台上的主角，要做出经得起实践、人民、历史检验的业绩，必定要拥有能力上的“金刚钻”。新时代县委书记应重点历练八大执政本领或能力，即：学习本领、政治领导本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领。县委书记能力的增强，主要有两条途径：一是自我提升。首先要学习常态化。中国共产党人依靠学习走到今天，也必然要依靠学习走向未来。在数字化、信息化、知识化爆炸的时代，县委书记唯有以一日不忘学习的状态，才能跟上不断前进的时代大潮。其次要注重实践锻炼。实践出真知，县委书记尤其要把善于调查研究作为基本功，深入基层、深入群众、深入实际，了解情况、问计于民。要像习近平总书记所说的那样，“迈开步子，走出院子，去车间码头，到田间地头，进行实地调研”（16）。二是组织培养。首先是激发理想信念能力。通过世界观、人生观、价值观教育，使县委书记能够正确用权，能够站稳基本立场，对中国特色社会主义保持必胜信念，在涉及中国特色社会主义道路、理论、制度等重大原则问题上立场坚定、态度坚决。其次是进行方法论灌输。“无论是县委书记的政治素质也好，领导能力要求也罢，还是业务本身所要求的文化知识素养等等，从党的事业的高度来审视，对于县委书记而言，不管总的是什么，首要的和具有统摄意义的是马克思主义的基本理论和立场、观点、方法。”（17）必须通过组织培训，使县委书记把马克思主义立场、观点、方法学到手，作为自己的看家本领，去应对、处理、驾驭县域复杂的局面。再次是进行专题培训。世情、国情、党情不断发生变化，县委书记面临的阶段性任务也在不断发生变化。组织部门需要针对形势和政策的变化，定期对县委书记进行专题培训，这是县委书记能够与时俱进，贯彻中央路线方针政策和紧跟时代步伐的重要途径。

　　３．规范角色权力

　　贿随权集，祸从权起。“县委书记手中掌握着很大权力，所以各种诱惑、算计都冲着你来，各种讨好、捧杀都对着你去，往往会成为‘围猎’的对象。”（18）不少县委书记正是在这种“围猎”中“败下阵来”。因此，矫正角色错位应紧紧扭住权力这一关键因素。一是科学配权，形成合理的权力结构。在实际权力运行过程中，县委书记往往权力过大，“在事关县域重大的事权财权人权上都拥有最高决策权和最终拍板权，久而久之形成‘决策一言堂’‘用人一句话’等用权常态”（19），从而为县委书记腐败埋下了“祸根”。要依据相关法律法规的规定，以新一轮党和国家机构改革为契机，深化县委权力结构改革，形成决策科学、执行坚决、监督有力、运转高效的权力结构，使县委书记既拥有完成特定使命与职责所必要的权力，又避免县委书记独断专权。二是阳光行权，规范权力的运行程序。程序的不完善、不规范往往会带来暗箱操作，滋生不端行为。可以考虑以限权为起点、以公开为手段、以权力清单和流程图为载体、以事项透明、权力透明、责任透明、流程透明为“分解动作”，堵塞权力隐性操作空间，实现县委书记权力运行轨迹的“金鱼缸”效应。三是高效监权，提升权力的监督效能。按照党的十九大部署，健全党和国家监督体系。强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督。深化政治巡视，建立巡视巡察上下联动的监督网。深化国家监察体制改革，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。总之，要构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。党的十九届中央纪委三次全会进一步提出要“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督协调衔接，健全和完善监督体系”。此外，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》也就健全党和国家监督体系特别是完善权力运行制约和监督机制作出部署。要突出重点，对县委书记容易涉案的领域———干部人事调整、重大工程等进行重点监督。同时，也要紧盯发生在群众身边的腐败问题，防止各种侵害群众切身利益的不正之风。四是严惩滥权，加大权力腐败成本。要按照党的十九大所提出的“坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑”的基本要求，提高县委书记腐败案件查处概率，加大惩治力度，强化“不敢腐”的氛围，使县委书记始终保持对党纪国法的敬畏之心，算好政治账、经济账、名誉账、家庭账、自由账，自觉走好权力之路。

　　４．优化角色环境

　　党的十八大以来查处的塌方式腐败案、窝案、串案等清晰地表明，政治生态异化是县委书记角色不优、角色失范特别是角色失败的重要诱因。因此，要高度重视角色环境的优化。一是净化党内政治生态。首先要严肃党内政治生活。严格执行《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，增强党内政治生活的政治性、时代性、原则性、战斗性，着力提高县域党内政治生活质量。其次要严明党的政治纪律和政治规矩。严格执行《中国共产党纪律处分条例》，严肃查处县委书记违反政治纪律的行为。加强纪律教育，强化纪律执行，让县委书记知敬畏、存戒惧、守底线。再次要发展健康的党内政治文化。大力弘扬忠诚老实、公道正派、实事求是、清正廉洁等价值观；“大力倡导清清爽爽的同志关系、规规矩矩的上下级关系、干干净净的政商关系，弘扬正气、树立新风”（20）；弘扬社会主义先进文化，推进社会主义核心价值观宣传教育。二是净化外部生态。首先要深化经济体制改革，营造良好的经济生态。重点是发挥市场在资源配置中的决定性作用，斩断公权力对经济领域的渗透通道，减少县委书记在招商引资、土地出让、城市建设、房屋拆迁、国企改制等领域的寻租空间。其次要建设良好的文化生态。涵养积极健康的文化，彰显明规则、挤压暗规则。敢于打破“人情”文化，建设制度文化。摒弃“官本位”、专制文化，建设公民文化、民主政治文化。要增强核心价值观的感召力，为县域政治生态的优化夯实人文基础。再次要加强社会建设，形成良好的社会生态。“政治生态是活水源头，社会生态是大江大河，只有源头活水纯净清澈，大江大河才不会被污染被侵蚀。”（21）要全面推进依法治国，发挥法治的刚性约束，引导包括县委书记在内的县域社会克服惯性的“人情思维”“关系思维”，运用法治思维和法治方式来开展工作和解决问题，逐步建构起与优良政治生态要求相适应的法治生态。

　　注释

　　①《列宁选集》第４卷，人民出版社，１９７２年，第４４１页。②③④⑤⑥⑧⑨（11）（12）（13）（14）（18）《做焦裕禄式的县委书记》，中央文献出版社，２０１５年，第６、１０、６４、６、１０—１１、１１、１１、４、８、１２、１２、４页。⑦《习近平论当市县委书记———从政以来重要论述摘编》，《党建》２０１５年第１０期。⑩姚巧华：《“四有”县委书记的角色期待与培养机制探析》，《中国井冈山干部学院学报》２０１５年第６期。（15）习近平：《决胜全面建成小康社会　夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利———在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，２０１７年，第６４页。（16）习近平：《之江新语》，浙江出版联合集团、浙江人民出版社，２００７年，第１５４页。（17）马正立：《新常态下中共县委书记成长机理研究》，中共中央党校２０１８博士生答辩论文，第２７４页。（19）姚巧华：《县委书记权力运行科学化路径论析》，《中州学刊》２０１５年第７期。（20）《中共中央关于加强党的政治建设的意见》，人民出版社，２０１９年，第２０页。（21）潘克森：《关于风清气正政治生态实现路径的若干思考》，《东华理工大学学报》（社会科学版）２０１４年第３期。

　　Requirements,Deviations and Corrections of the Role of County Party Secretary

　　Yao Qiaohua

　　Abstract :In the organizational structure of the Communist Party of China and the system of state power, the secretary of the county Party committee, as the “front-line general commander”, shoulders the important task of enriching the people and strengthening the county, The Party and the state demand the secretary of the county Party committee to be a political enlightened person, a pioneer of development, a close person of the masses and a leader of a group. However, due to subjective and objective conditions, county Party secretaries sometimes have poor roles, role anomie or even role failure, which makes organizational expectations frustrated and the interests of the Party and the state damaged. Itis necessary to strengthen the role construction, promote the role requirement by cultivating the role consciousness, enhancing the role ability, constructing the role norm and optimizing the role environment.

　　Key words: county Party secretary; role requirements; role deviation; role correction