如何有效应对复合性、系统性和不确定性的风险与灾害，提升应急管理与整个社会公共安全治理的质量和水平是关系到国家经济发展基本面、社会发展秩序以及人民群众生命安全的重大议题。在这种背景下，提升应急管理的韧性愈发成为不可忽视的方向和路径。

　　应急管理理念的新发展

　　随着各类风险和灾害场景及特征的演变，应急管理中的韧性理念越来越为大家所重视。回顾我国应急管理70余年的实践可以发现，我国应急管理总体上遵循了三大理念，即危机应对、风险管理和韧性治理。危机应对的重心在于处置，目的是阻断灾害发展、实施有序救治、减少人员伤亡和财产损失、维护正常秩序等。风险管理的任务是风险的预测和控制，重点是主动预防风险，通过加强源头治理，消灭或减少风险发生的各种可能性，减少风险造成的损失。韧性治理主要强调系统能主动维持和提升调适能力，来有效对抗外部对系统整体的冲击，并在事后迅速再生治理功能。

　　长期以来，危机应对和风险管理理念在实践中受到更多重视。但实际上，由于安全威胁因素中不确定和复合性因素的加大，精确地预测、控制、防御等对于安全的积极意义是相对弱化的。因此，韧性治理认为将风险作为一种完全可认知、可预测的外部威胁并不可取，安全问题应当内化为人类社会正常生活的组成部分。换而言之，根据韧性治理理念，应急管理应当打破原有的安全和安全客体间固化的敌对模式，从而将人们对安全问题的认知从如何克服、战胜安全威胁转变为人们如何与安全威胁相处。基于此，韧性治理理念追求的并不是没有风险和灾害的社会，而是不怕风险的社会。风险或许难以预测且不可避免，片面强调抵抗或防止风险发生并不足取，因而需要增强社会面对灾害时的韧性，即抗干扰和恢复能力，这样一来，无论灾害如何发生，社会都能承受其冲击而不致于陷入失序状态或遭受永久性伤害，事后通过总结、反思与学习，社会也能变得更为强大。

　　强调系统内韧性的组合

　　增强系统韧性，提升应急管理效果，要求在灾害面前社会各个部分具有高度灵活性，能主动维持和提升自主适应能力，能自我组织，能迅速反馈、灵活消解外部对各自部分的冲击，通过各个部分之间维持强有力的联系和反馈作用，从整体上化解外部对系统整体的威胁。政府主导的整体应急，具有统一组织应急实施、集中调配应急资源等优势。在此基础上，通过增强韧性治理，就能够在面对高度不确定和高度不稳定的风险时，保障应急决策的制定与组织实施不发生偏离，避免出现延误、发生次生灾害甚至引发系统性风险的可能。因此，保证社会各部分灵活的结构调整和功能优化组合是分散风险、保留应急纠偏机制的可行路径。

　　同时，危机应对的韧性很大程度上取决于居民韧性以及调动资源的能力，取决于社会资本灵活运用和组织制度的合理安排等。整个社会是一个复杂的巨系统，也是一个生机勃勃的大生态，我们必须持续改进和强化基层治理，将更多资源以及更大授权下沉到社区，并给予基层更多的信任，从而打造其强大的抗干扰能力和自愈能力。而强大的基层组织和民间力量也有利于将党和政府的决策部署落实到细、执行到点。在这其中，党和政府的角色与定位仍然是应急管理的中心力量，其他主体围绕这一中心开展治理活动。同时，党和政府应充分打造合作平台，健全法治体系，充分发挥政府、市场、社会在应急管理体系中的协同作用。

　　突出冗余设计

　　韧性治理，意味着面对不可预测的风险、激增的需求和沉重的救援压力时同样具有很强的适应性，即要有很强的包容能力，这种包容能力被称为冗余度。冗余度的前提在于系统的多功能性，不同功能系统能帮助社会抵御多种风险，只有资源、环境、政策和系统等都具有多样性，整个社会才能在受外界扰动时仍能维持正常运作。相反，如果系统各要素功能单一，同质化严重，且缺乏必要联系，就容易造成系统的脆弱性。

　　韧性治理要求把关系社会良性运转的重要功能和设施重复设置为备用模块，且在时间和空间维度上布局分散，一旦灾害突发造成部分作用中断、退化乃至功能丧失，多样冗余的后备模块即可补充最严重的缺陷，使因功能失灵而整体瘫痪的系统得以迅速复原。例如多种交通方式的组合可以实现突发情形下人员的大规模转移，同样的道理适用于多个地点建造危机处理中心，建筑物多层多位置设置多个撤离出口等。因此，增加冗余度意味着重复配置一些重要的基础设施和服务设施，涉及供电、通信、道路疏散、食品供应和医疗等系统。当然，增加冗余度不仅表现在物质结构方面，管理结构和制度结构方面同样如此，一旦管理系统中某个个人或组织功能失效，或者某个功能模块应答过载，阻碍了防灾救灾工作的顺利推进，要能够迅速割离、撤换掉相关模块，迅速提供替代性的措施和服务。

　　加强信息支撑

　　灾害的冲击多数情形下是紧急的，所以全社会的反应速度非常关键。反应速度快意味着全社会在危机状态下的韧性强，有较强的应变能力和比较敏捷的反馈途径，可以避免进一步的损失，也能提高社会的日后恢复能力。这种反应速度的背后是需要信息支撑的。这就要求适应科技信息化发展大势，以信息化推进应急管理现代化，提高监测预警能力，并以此辅助应急决策。当前大数据技术正在改变世界，大数据技术也加速向应急管理领域应用。大量的移动终端、监视器、传感器分布于社会各个角落，收集突发事件信息的渠道有很多。不过这些数据仍分散在不同组织手中，信息共享不足，数据割裂和碎片化现象较为突出，这就导致在处理突发事件时，政府难以将各类信息进行及时的汇总分析。同时，繁杂、庞大的信息化建设光靠政府肯定不行，社会和企业都存储了大量数据，因此政府特别是应急管理部门需依法发挥主导优势，通过多种形式鼓励研究机构、企业广泛参与应急信息化平台建设，提高应急信息的收集、存储和分析的能力。

　　同时，在当前灾害信息传递工作中，亟须切实解决信息传递“最后一公里”的问题，使各类预警信息在灾害发生前就能快速、及时、准确、全覆盖地传播给社会公众，以最大限度发挥防灾减灾效益，同时保障公众情绪稳定。

　　重视场景中的学习能力

　　韧性治理之所以有助于社会经受住灾害冲击，并在灾后迅速恢复重建，一个重要原因就在于其善于总结和学习，以创造新的在危急时刻快速应用和反应的能力。社会是一个高度依赖的脆弱的复杂系统，为了保证这一系统的良性运行，党和政府围绕防灾减灾逐渐形成了丰富的政策体系。然而，通过对多个相似案例的分析可以发现，经验和教训还没有被完全吸收，一些以在跨时序的多个案例中反复出现，这值得我们反思。

　　韧性治理强调任何一次危机应对都不能只重视结果，而应将其视为总结与学习灾害防治经验的过程，也是全社会应对灾害能力提升的过程。在这一过程中，由于学习能力的存在，整个系统完成了从反思到适应的过渡，伴随着整个系统对原有应急标准和准则的科学修正，应急决策的科学性也得以展现。因此，切实强化灾害场景中的学习能力成为提升应急管理体系韧性水平的长效措施，也只有在高水平的组织学习中，风险治理才会找到新的行动方向。（黄振威）