立法是国家治理的基础和手段。古人曰：“小智治事，中智用人，大智立法。”国家治理必须重视立法，必须坚持立法先行。

　　立法先行原则（Principleoflegislativeprecedence），旨在解决立法与行为的关系，要求国家治理坚持立法前置，国家推行重大举措、重大改革必须先立法、后行为，做到行为于法有据。“国家重大改革必须于法有据”，也是这个意思。

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。新中国成立以来，党和国家高度重视立法在国家治理中的作用。党的十一届三中全会提出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，这十六字被确定为社会主义法制建设的基本方针。“有法可依”是社会主义法制建设的源点和前提。经过长期努力，我们逐步建立起了中国特色社会主义法律体系，形成了以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法、商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门组成的有机统一整体，总体上解决了“有法可依”的问题。针对这一情况，党的十八大首次以政治报告的形式提出了社会主义法治建设的“新十六字方针”，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。从“有法可依”到“科学立法”，是我们党对立法工作的要求从“数量型”向“质量型”转变的标志。2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键”，首次将“立法先行”确立为中国特色社会主义的法治原则。我们将“立法先行”确立为社会主义法治建设的一项原则，不仅对中国，而且对人类世界法治文明也是一大贡献。因为立法先行原则在西方法学理论中并未被单设，它被法治、法律保留和法律优位等原则所涵盖。立法先行只有在我们国家才具有独立的法治原则地位。

　　我们将“立法先行”确立为社会主义法治建设的一项重要原则，是有充分的理论依据和法治实践基础的。

　　立法先行具有《宪法》和《立法法》的依据。立法先行是由我国《宪法》和《立法法》所体现，并以《宪法》和《立法法》为直接依据的一项中国社会主义法治原则。我国《宪法》第5条明文规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。……一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这是说，我国所有组织和个人的行为都必须遵守宪法和法律，没有不遵守的例外和特权。这就必须做到立法先行。根据《立法法》第1条的规定，国家治理和改革应当“发挥立法的引领和推动作用”，于是必须坚持“立法先行”。

　　立法先行是全面推进依法治国的要求。从“法制”到“法治”，又从“法治”到“全面法治”，这是我们党推进国家治理法治化的历史轨迹。1954年我国第一部宪法即“五四宪法”的制定，标志了中国步入社会主义法制建设轨道。1997年党的十五大把依法治国确立为党领导人民治国理政的基本方略，把建设社会主义法治国家确立为治国理政的建设目标，实现了从“法制”向“法治”的历史性转变。2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，标志着我们党关于依法治国理论和实践实现了从“法治”到“全面法治”的第二次转型。党的十九大，开启了全面依法治国的新征程。法治主导立法先行，推进全面依法治国就必须坚持立法先行。一个国家的法治无不由四个环节构成：立法——执法——司法——守法。而立法是法治的起点和前提。没有立法，法治就无从谈起。全面依法治国，就需要做到国家的主要领域都需要有法律保障。

　　立法先行是推进国家治理现代化的体现。党的十八届三中全会把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，确定为中国全面深化改革的总目标。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作了全面的部署。而推进国家治理体系和治理能力现代化，就必须制度先行、立法先行。

　　从“摸着石头过河”到“顶层设计”就是从“先行先试”到“立法先行”的转型。以党的十三届三中全会为标志，中国开启了改革开放历史新时期。当时中国在制度上、法律上百废待兴；另一方面，拉开了“以经济建设为中心”的改革序幕，很多工作急需上马，但没有现成模板，也没有现行法律。这时，我们采取“摸着石头过河”“先行先试”完全正确。今天，经过40多年改革开放，各方面的制度已经建立起来。新时代坚持和完善中国特色社会主义道路，推进国家治理体系和治理能力现代化，更需要并能够做到“顶层设计”。为此，我们的治理模式应当从强调“先行先试”过渡到“立法先行”，发挥法律在全面深化改革中的引领和保障作用。

　　“立法先行”原则关键点在于解决“先”与“后”的关系：应当法律在先，还是行为在先？“立法先行”原则就是要求法律前置，保证行为于法有据，“改革要于法有据”。在国家治理中坚持“立法先行”，是国家治理体系和治理能力法治化和科学化的反映和要求。

　　有人认为，立法与行为是一个交互过程。世界上没有一个国家会等待完成所有立法任务之后才搞建设，同样没有一个国家会等待完成所有建设任务之后才去立法，边立法边建设、边建设边立法，它们总是交互进行着。这一观点没有错，就总体而言，确实世界上任何国家立法与建设总是交互进行的。但就国家治理态度和模式而言，世界上还是存在两类国家：一类是强调“立法先行”，以很大的热情投入立法工作，坚守国家重大行为必须于法有据；另一类国家强调“先行先试”，其对行为的关注远远重于对立法的关注。无可否认的事实是：注重“立法先行”的国家其法治成熟度远高于“行为先行”的国家。坚持“立法先行”，就是坚持国家治理的法治化。

　　还有人认为：立法需经过一个复杂的程序，复杂的法律需经过3—10年才能出台。如果任何建设都须先有法律，那么一国的经济建设会大大减速。这一担忧同样是多余的。首先，“立法先行”并不适用所有的国家行为，特别是经济行为。“立法先行”主要是针对国家的管理行为。其次，立法过程本身就是一个决策过程。通过立法来决策，可以保证决策的科学性、民主性和合法性。对任何国家来说，决策失误是最大的浪费。立法与行为的关系，就是轨道与列车的关系。列车发动之前必须先建轨道。轨道未铺，或者未铺完成，就匆匆发动列车，这势必造成翻车，最终欲速则不达。只有坚持立法先行，国家的各项工作才能平稳而渐进地推进，才可避免轰轰烈烈地“上马”，接着是轰轰烈烈地“下马”；才可避免轰轰烈烈地“犯错”，接着是轰轰烈烈地“纠错”。坚持“立法先行”，就是坚持国家治理的科学化。

　　中国特色社会主义进入新时代，国家治理同样步入新时代。在新时代推进国家治理现代化，特别是推进国家治理法治化，必须坚持“立法先行”原则。在国家重大改革措施推出前，必须事先制定这一改革的法律，保证改革于法有据并在法律的引领下稳步推进改革；在国家治理行为调整之前，必须先行调整法律，做好原有法律的修改和完善。只有这样，“立法先行”的法治原则才能得到彰显。

　　（胡建淼专家工作室供稿）