基层治理体系现代化

　　基层治理是国家治理、地方治理的微观基础。基层治理体系是国家治理体系的重要组成部分，是社会建设和社会发展的基石。一般而言，基层治理体系包括组织体系、制度体系、运行体系、评价体系，等等，而基层治理体制是作为基层治理体系的重要组成部分发挥作用的，二者是包含与被包含关系。此外，基层治理体系现代化包括政府治理体系现代化与社会治理体系现代化。党的十九届四中全会指出，要“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。社会治理体系包括与之相关的社会组织、社区、企业、专家学者、社会组织等所有利益相关者。政府治理体系或治理体制是区别于社会治理体系或治理体制的一个相对狭窄的概念，二者具有许多区别性联系，如社会治理的治理主体较政府治理更为多元，治理内容较政府治理更为宽泛，治理机制存在权力与权利之分[1]。不得不提的是，政府治理有时也需要同社会多元主体合作，加强对社会多元主体的关注，协同推进基层社会治理现代化建设进程。简言之，政府治理与社会治理既需要互动协作，又存在一定边界。在此，本文侧重探讨的是基层政府治理体系现代化问题，对社会治理体系现代化不作赘述。

　　当前我国基层治理的现状体现为“上面千条线，下面一根针”，中央顶层设计和上级决策部署能否具体落实、落细、落地，取决于基层治理体系与治理能力。学者郁建兴认为，将乡镇政府界定为基层政府是惯例，将县级政府界定为基层政府、将县级以下社会界定为基层社会也有若干理由。[2]在传统压力型体制下，基层政府承担的各式各样“附加任务”影响了治理能力提升，因而，需要真正赋予基层政府（县以下行政组织机构）更多自主权，并改革和完善现行基层治理体系，使其更加简约、更加高效，真正实现基层治理体系现代化。需要注意的是，赋权基层自治组织要综合考虑其承接能力，确保其贴近群众生活，严防其成为“类官僚组织”，推动实现基层自治组织“简约治理”[3]。

　　最后，实现基层治理体系现代化，要继续深化基层管理体制改革。一是整合和转变机构职能，坚持基层综合治理，即同类事项原则上由一个部门统筹负责。一方面，设立基层统筹管理办公室或行政执法机构，构建统一指挥、权责一致、简约高效的基层综合管理体制，帮助基层治理机构“减负增效”。另一方面，推动多部门协同联合治理，实现信息共享，解决“一件事重复办”问题，切实增强治理效能。二是赋予街道、乡镇基层更多的自主权，消除既有体制惯性，推动治理重心下移，形成社区（网格）、街道、上级职能部门三级联动、齐抓共治，社会公众共治共管的工作局面。基层社区网格化治理具有多网合一、工作联动的特点，在新冠肺炎疫情防控期间，社区网格化管理既起到了对疫情全方位的联防联控作用，又为基层群众提供了多方面服务。三是将公共服务职能下沉到街道、社区、乡镇。要进一步优化基层政府职能，深化简政放权，通过改革创新完善基层治理体制机制，更好为广大基层群众提供及时满意的服务和精准有效的管理。对照北京市“街乡吹哨，部门报到”模式，探索推进由乡镇、街区主导执法的基层综合治理模式，实现对基层治理问题的快速反应与有效应对。

　　基层治理指标现代化

　　指标是治理现代化中重复性、连续性事物的客观参照，是融合技术、经验的评定参数。指标既为基层治理现代化指明了方向，也为基层现代化治理提供了依托。实现基层治理现代化，既需要基于指标体系的构建和绩效评估的问题诊断，鼓励和倡导地方结合实际，因地制宜创新治理手段和方式，又需要在谋求、探寻普遍规律和示范经验中，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平和质效。基层治理指标现代化目标包括完美治理、常态治理、依法治理和应急治理四个维度。

　　完美治理是指基层政府、群众、社会组织、新闻媒体等主体协同参与、协商共治，共同推进基层治理的动态完美过程。基层完美治理实行精式治理、科学技术治理、无限可能的治理和永恒创新的治理[4]，让基层在现代化治理中焕发精准化、科学化、制度化和创新化生机，为改革发展行稳致远提供过程导向和结果导向。实现完美治理，可按照“工作项目化、项目清单化”要求实施规范化、标准化的项目管理模式。新时代“枫桥经验”就是基层治理的规范性经验做法和优质效能的示范性方案。

　　常态治理是一种规则治理、标准治理。基层常态治理要激发现代化效能，一是为基层政府赋权增能，正确处理维稳与维权关系。例如，属地管理背景下，应转变长期存在的刚性“稳控”和运动式执法的习惯思路，转向情理法融合治理，从刚性维稳迈向法治维稳，避免基层治理陷入“塔西佗陷阱”。二是严格控制“一票否决”事项，不能动辄签“责任状”，变相向地方和基层推卸责任。三是街道、乡镇等基层治理主体应围绕地方经济发展、社会公平公正、公共秩序服务等方面完善指标指南、办事流程，让群众切实感受到“以人民为中心”的行政准则。

　　依法治理是基层现代化治理的重要指标。现代化是一个集大成的过程，基层政府应努力实现治理方式、流程和效能的法治转型。基层依法治理首先是要以法为据。因而有必要从政策合法化过渡到政策法律化，推进地方立法完善。同时，仅有法律法规，更多的是法制化，而不是实质法治。因此，需要融入法治思维（制度思维、程序思维、规则思维）与法治方式（法治思维下的行为规约），完善“权力监督”“权益保障”“公众参与”等行政治理工具，推进基层治理形式法治和实质法治的融合。

　　应急治理对应常态治理。之所以将应急治理作为基层现代化治理的重要指标，是因为许多风险的发生概率、波及范围是超乎我们预料的。如突如其来的新冠肺炎疫情，就是对治理体系和治理能力的一次大考。面向“预防—应急”的基层现代化治理，既要涵育基层行政人员的应急意识、提升应急能力，又应厘清基层政府与企业、社会组织间的应急责任边界和职责关系。2020年3月，在民政部门的具体指导下，中国社会工作联合会编写了《社区“三社联动”线上抗疫模式工作导引（第二版）》，为许多地方开展社区“三社联动”线上抗疫工作提供了指南。

　　基层治理技术现代化

　　1964年12月，周恩来在政府工作报告中正式提出四个现代化的战略目标，其中就包括科学技术的现代化。2019年10月，党的十九届四中全会提出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。由此可以看出，中国的发展离不开技术现代化。

　　如何进行科学有效的基层治理，实现智能治理、智慧治理？如何降低政府的治理成本并提高治理效能？这就需要将技术治理融入基层治理中，即实现基层治理技术现代化目标。首先，推行基层技术治理现代化的目标是什么？有学者指出，技术治理有“两副面孔”：一个是积极面孔，以生产和赋权特征为代表，有助于增进社会福祉；另一个是消极面孔，以侵入和约束为特征，潜藏着社会风险和政治风险。[5]由此推断，基层治理中的技术治理也应具有“两副面孔”，简而言之，一为服务，一为管控。其次，具体到基层治理实践，则是要以“网格化管理、组团式服务”为基础，以互联网平台为依托，以物联网、大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术为支撑，以多部门协作和信息共享为手段，将技术要素不断融入基层治理，将社会情境转化为数据，融入治理理念、治理结构、治理内容，并重塑治理模式，为“三共治理”“智慧治理”“整体性治理”提供新特征和新活力，最终实现社会协同、民众参与、良法公序、技术理性、渐进式发展、制度保障的精细管理和精准治理目标。

　　在基层治理技术现代化的创新举措方面，实践中有以下几例：一是浙江省基层技术创新实践，从 “基层社会管理综合信息系统”与“网格化管理、组团式服务”的“两网”融合，到统一部署建设综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性工作平台和“最多跑一次”改革等，使基层治理更为精细、服务群众更为直接。二是当前疫情防控工作中的“健康码”，基本上实现了全国“一码通行”。三是互联网“先进企业”的积极引领。在此次疫情防控阻击战中，“滴滴出行”在多地运行“医护保障车队”和“社区保障车队”，是数据驱动解决方案的缩影，充分体现了科技的力量。

　　基层治理技术的推广运用是一把双刃剑，既可以主动发现、防控和及时处置各类社会矛盾和问题，提高新时代基层治理的水平；同时，也需要提防数据空转、技术势差、数据垄断、数据鸿沟、网络安全风险、个人隐私泄露、合法性风险和大数据迷信等技术治理悖论所形成的“数字利维坦”陷阱。缘此，必须当心和防止治理技术和技术治理中的“目标置换”现象，让技术服务于治理。

　　基层治理能力现代化

　　提升基层治理的党建引领能力。新时代要满足人民日益增长的美好生活需要，就要对基层党组织的治理能力提出更高的要求。首先，基层党组织需要以《中国共产党支部工作条例（试行）》为遵循，全面提升党支部组织力，强化党支部政治功能，充分发挥党支部战斗堡垒作用，巩固党长期执政的组织基础。其次，要加强和改进城乡基层党建工作，实现基层党组织对基层治理的政治引领、思想引领、组织引领、主体引领，有效解决基层党组织软弱化、虚化、边缘化等问题，补齐多元主体参与社会治理的活动方式有待创新、共治合力仍需发掘、社区党组织服务群众的内在动力尚待提升等明显短板。

　　提高基层政府的公共服务能力。习近平总书记强调，要坚决杜绝形形色色的形式主义官僚主义，持续为基层松绑减负，让干部有更多时间和精力抓落实。在被称为“基层减负年”的2019年，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，2020年4月又印发了《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》。基层干部与群众接触最直接，打交道最多，应该多花心思、多用精力，坚持“群众利益无小事”，增强为民服务的主动性和创造性，为基层办实事、办好事、办难事，解决好群众的操心事、烦心事、揪心事，为群众排忧解难，切实提升群众的获得感、幸福感、安全感，让群众真正感受到优质高效的公共服务以及基层治理能力现代化带来的实效和福祉。

　　增强基层社会矛盾化解能力。社会矛盾治理能力的提升也是基层治理现代化的关键环节。基层既是引发利益冲突和社会矛盾纠纷的“源头”，也是协调利益关系和疏导社会矛盾的“一线”。在社会大局总体稳定的同时，也必须清醒地看到，社会利益关系日趋复杂，社会矛盾和问题交织叠加，社会治理面临的形势环境更为严峻。目前，大量的基层社会矛盾纠纷主要集中在土地承包、土地征用、劳动合同、医患冲突、环境污染、物业管理等领域。城乡街镇和社区等作为社会的基础单元，要切实注重源头预防，夯实基层基础，健全化解机制，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性；畅通和规范群众诉求表达、做好利益冲突协调，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制；善于运用法治思维和法治方式防范风险，依法及时就地解决群众合理诉求，既维权又维稳，切实做到“矛盾不上交、平安不出事”。

　　提高基层风险治理能力。2019年底，习近平总书记指出，“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分”。应急管理能力是指应急管理主体为履行应急管理职能、实现应急管理目标而应具备和使用的知识、资源和技能的总和。目前，全国面临“外防输入、内防反弹不放松”，统筹推进疫情防控和经济社会发展的严峻形势，城乡社区作为社会的基础单元，是否能够在感知、监测和防控突发危机事件的应急管理上，更加敏感、更加高效、成本更低，取决于能否实现可控可防的韧性治理，能否成功建设以社区共同行动为基础、连接内外资源、有效抵御灾害与风险、保持可持续发展的韧性社区。此外，还要认识到，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要在法治轨道上统筹推进各项防控工作，从而为实现决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚的目标任务提供坚强保障。

　　【本文作者邹东升为西南政法大学政治与公共管理学院副院长、教授，中国社会稳定与危机管理研究中心主任；本文系国家社科基金规划一般项目“移动互联时代西部边疆民族地区网络舆情引导与风险防控研究”（项目编号：16BMZ014）、重庆市教育委员会人文社科重点基地项目“大数据背景下的重大公共决策非理性舆论传播与风险治理研究”（项目编号：19JD004）阶段性成果。西南政法大学政治与公共管理学院博士研究生陈昶，硕士研究生朱本旗、王鑫对本文亦有贡献】