习近平总书记在民营企业座谈会上提出，要推进产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变，清理违反公平、开放、透明市场规则的政策文件。《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中亦明确指出，应推动产业政策向普惠化和功能性转型。那么，如何在理解普惠化和功能性产业政策深刻内涵的基础上促进这一政策的转型呢？

　　普惠化和功能性的产业政策是更加注重政策对象为所有市场参与者所共担、政策红利为所有市场参与者所共享的普惠化产业政策，是更加注重政府角色由直接生产者向市场管理者、由产业主导者向市场守护者转型的功能性产业政策，能够在扬长补短的过程中，不断推进兼顾公平与效率的高质量发展。

　　普惠化产业政策的“普惠”特征体现在有效化解政策歧视，核心在于正确处理好不同类型的产业、企业之间的关系，目标在于消除隐性壁垒和促进市场公平。它要求在宏观上进一步对外打开门户，以形成统一开放和竞争有序的市场体系；在中观上应保障各类产业、行业的公平竞争，以确保产业政策的功能能够得到有效发挥；在微观上应尊重民营企业及其创业者，应在转变政府自身角色的过程中真正消除所有制歧视和规模歧视。因此，与差异化产业政策下政府特殊优待国有企业、大企业和大老板的取向不同，普惠化产业政策要求政府由“重点呵护”转为“全员守护”，以在消除政策歧视的过程中促进市场主体之间更加公平的竞争。具体而言，普惠化产业政策促进市场公平的政策思路可以总结为：一是推进制度设计上的普惠化。应在市场准入、审批许可、经营运行、招标投标和市场退出等方面给予各类市场主体一视同仁的待遇，它不因产业类型、企业所有制、企业规模以及企业国籍的不同而存有差异。值得一提的是，一视同仁并不意味着给予均等式或平均化的制度待遇，而是在纵向上具有合理差异、在横向上具有相对平等的公平待遇。因此，所有类型的市场主体均能在普惠化的制度设计上找到自身应有的位置。二是推进政策措施上的普惠化。在普惠化产业政策框架下，以往选择性的财政补贴和投资补助将被普惠性减税和产业基金股权投资等措施所取代，以往注重于供给端的政策优惠也将让位于需求端的政策补贴，诸如通过增加政府市场采购和消费者补贴来给予其更多的“货币选票”，并最终发挥其对商品、企业和产业的“用脚投票”作用，从而确保市场竞争的公平性。三是推进要素获得上的普惠化。应尊重要素自由流动的市场配置规律，不因产业类型和企业类型的不同而对要素流动设置制度屏障和行政障碍，如对教育行业的科研人才，不应通过“卡档”等行为来阻碍这一要素更为优化的市场配置。因此，应进一步放开要素管制的门户，给予所有市场主体以同等的竞争机会获得各类生产要素。

　　功能性产业政策的主要“功能”在于充分弥补市场失灵，核心在于正确处理好政府与市场的关系，目标在于促进市场竞争和提高经济效率。它要求更加尊重市场经济的一般规律，最大限度地减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，以在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，更好地发挥政府的“补位”作用。因此，与选择性产业政策下政府直接遴选所要发展的产业甚至直接介入重点行业的生产运营不同，功能性产业政策要求政府更加“开明地”由“一手包办”转向“放手放权”，更加“超脱地”由“入场参赛”转向“场外服务”，以在弥补市场短板的过程中实现资源更为优化的配置。具体而言，功能性产业政策弥补市场失灵的政策取向可以归结为：一是提供确保产业有序竞争的法规制度。在配置资源的过程中，市场尽管会自发形成软性的交易习惯，但却不会主动提供硬性的管理制度，这就使得市场主体容易出现欺行霸市、造假诈骗、恶性竞争的不良行为，而作为市场“守护者”的政府，在尊重市场规律的基础上制定和实施符合产业行规的法规制度，则不仅能够强制约束市场主体的交易行为，还能够对产业发展带来有效的激励作用，最终促进市场的有序竞争和产业的蓬勃繁荣。二是发挥克服市场无效的“补位”作用。市场并非万能，其在资源配置中的有效性仅仅局限于私人产品领域，而对于公共产品以及具有外部性和信息不对称特征的产品则往往表现出配置上的“失灵”或“无效”。弥补市场的这些不足，应发挥政府作为“局外人”或是“管理者”的“补位”作用，诸如对公共产品的直接提供、对外部性行为的奖励或惩罚、提供公开透明及丰富真实的信息等。三是促进产业的平稳健康发展。各行各业难免受到突发性事件的负面冲击，诸如在新冠肺炎疫情下，功能性产业政策应着重于发挥政府作为“救市者”的调控作用，即为所有受到冲击的产业、企业提供必要的政策扶持，如减税降租、增贷降息以及其他相关的公共服务等。通过发挥政府的宏观调控功能，可以促进产业的平稳健康发展。

　　应当看到，实施普惠化和功能性的产业政策，并不是放弃对特定产业和重要行业的扶持，而是要在产业选择上交由市场，在所提供的兼顾公平和效率的制度环境下来让市场选出最具潜力且符合特定发展形势的重要产业。在此基础上，给予这些产业中的所有主体以同等的制度激励和政策支持。具体而言，在高质量发展阶段下推动产业政策向普惠化和功能性转型，应在如下三个方面重点发力：一是重点关注先进制造业。先进制造业由其自身所拥有的规模性、技术性和辐射性，而毫无疑义地成了新形势下促进经济高质量发展的重要增长极。因此，推动产业政策向普惠化和功能性转型，应以健全推动发展先进制造业的体制机制为依托，进一步推广至其他重要产业。二是强化支持技术创新和结构升级。技术创新能力的提升是促进产业结构升级和经济高质量发展的关键。实施普惠化和功能性的产业政策，应聚焦于通过支持科学研究、自主创新和技术进步来提升产品和服务的质量，促进高新技术产业的发展，提升区域创新能力，增强国家科技创新实力。三是有效化解过剩产能。促进经济的高质量发展，既应在增量上发展先进制造业和扶持技术创新，又应在存量上化解产能过剩和淘汰落后产能。这就要求在推进产业政策向普惠化和功能性转型的过程中，建立市场化和法治化来解决产能过剩的长效机制，健全有利于促进市场化兼并重组和转型升级的制度和政策。（李子联）