自今年6月进入主汛期以来，我国南方经历了多轮强降雨过程。“逢雨必涝、城市看海”越来越成为我国大城市经常出现的城市病，考验着城市的防洪排涝能力。城市内涝多为降雨量超过城市自身的排水能力，导致地面积水无法排出并引发城市水灾。多年来，相关部门从改造地下管网、建设“海绵城市”等多角度尝试治理，但依然反复发作。“逢雨必涝”的城市顽疾，为何久治不愈？只有找准问题症结，下大力气进行根治，才能让城市能够从容应对风雨。

　　城市内涝频发，谁之过

　　特大暴雨频发是城市内涝的主要自然因素。随着全球气候变暖加剧，造成全球生态系统发生了变化，各种极端天气发生的频率越来越高。与此同时，随着城镇面积的快速扩展，“热岛效应”“雨岛效应”也越来越普遍，使特大暴雨在城市区域更加容易发生，内涝也成为令许多城市“头痛”的问题。

　　填湖和地表硬化削弱了雨洪调蓄分流能力。年年涝，连连涝。除了特殊的气候原因外，与城市建设太快有直接关系。为了追求经济利益，城市中的湿地、水库、河流和湖泊被填平用作建筑用地，暴雨时曾经具有的调蓄分流功能被削弱。此外，城市建设多采用硬地面，忽视透水地面的修建，这也进一步加快了地表水流的汇集速度，增加了城市内涝的发生几率。

　　跨部门合作不畅，阻碍了治涝效率。内涝治理涉及到城建局、交通局、市政管理处、水务局等部门，需要跨部门联动形成合力。然而面对内涝难题，有的部门间却存在沟通不畅、职责不清的现象。由于缺乏明确的职责分工定位，导致存在职责重叠、各自为政的现象，各部门之间尚未形成合力，造成人力、财力、物力的浪费和消极被动的局面。治理主体不清晰，多头指挥大大阻碍了各部门的联动配合，延长了救援时间，城市内涝治理能力亟待提升。

　　“对症下药”治理城市内涝

　　优化城市排水统筹规划。内涝治理是一个系统性工程，其基础是科学的城市发展模式与合理的排水系统。在进行城市规划时，不仅要坚持“低冲击开发模式”，综合考虑建筑平面布置、建筑立面、道路、城市景观、其他配套设施、排水体制及走向等问题，还要在初始就把平时看不见的“雨水排除”列为城市规划的重要内容，全面考虑暴雨强度、地形变化、汇水面积、合理“重现期”的选择、地面径流系数、可能出现的凹坑和低洼地段位置、内涝风险评估、地下“储水池”的容量和分布等内容。

　　延续雨污分流排水体制。重视管道之间的功能分工和协调配合，将雨水直排，对污水先进行去污处理再进行排放。该模式能有效延长管道使用寿命，提高排水效率，改善地下水质量和生态环境。吸收借鉴国内外先进经验，进行雨洪调蓄。一是对人行道及绿化带进行“海绵化”设计。雨水渗透对于降低雨水径流量、涵养地下水源具有积极效果。小雨时通过透水路面“渗、滞、蓄、净”，中雨时利用地下综合管廊排水舱收储回用，大雨时通过排水舱将雨水排放至河道水体。二是提升雨水自然渗透能力。绿地对于雨水具有良好的吸纳削减作用，可规划建设下凹式绿地、植草边沟来削减绿地径流，吸收截流附近的地面径流，以优化城市水源联网调度系统。

　　实施地下管网改造工程。针对老城区的地下排水管道网，要及时更新维护及时清淤，对年久失修、失去排水能力的管道及时进行更换。如果市政道路在建设过程中抬高了地势，则需要充分考虑周边村镇地势低、容易积水的问题，并预留出水口，建设相应的排涝泵站。在进行城市新区开发时，提前做好实地调查，根据实地情况和对未来情况的预测，进行系统性和前瞻性综合考虑，使其地下管道铺设符合最新的行业设计标准，与城市规划相协调，确保防汛排涝建设与区域开发建设同步开展。同时，新老城区地下管道的衔接需要有计划地实施，使用最新的科技手段和新型材料，使整个城市地下排水系统协调合作，避免因衔接不到位而造成的排水障碍。

　　推进地下综合管廊建设。地下综合管廊的管理要实现管网信息化和运行智能化。一是结合旧城有机更新，营造“呼吸”空间。结合地铁建设、河道治理、道路整治、旧城更新、棚户区改造等，将“散居”的管线一次性敷设到位。市政雨污水系统基本以重力流为主，埋深逐渐加大，当雨污水管坡向与地面高程总体差距不大时，利于入廊。二是新建管廊要按规建设，使地面地下共同生长。综合考虑建设时序、空间分布、建设规模等因素，合理布局供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等八大类地下管线。新建管廊必须设有专门的检修口、吊装口和监测系统，方便管网检修并预留新增管线的空间。三是引入综合管廊智能巡检系统。以移动监控平台实现区域全覆盖和主动监测，以多设备集成降低管养成本，以巡检定位技术减轻工作负荷，以智能识别分析技术提高日常管理效果。提升管廊运维的综合效益，无缝对接智慧城市建设。

　　构建防汛排涝指挥系统。一是“重点先治，预防在前”。梳理历年来容易出现内涝的重点区域和点位，优先实施改造提升，再由点扩面分步改造，在短时间内缓解最为迫切的问题。同时，在极端天气即将到来之前，组织力量对易涝点进行排查，做好防涝准备。二是启动暴雨内涝预警系统。暴雨内涝预警系统要区域全覆盖，定期排查区域内下穿隧道、河道、低洼道路等易涝点。提高预测精度，细化时段雨量指标，利用气象预报精细化技术和山洪灾害调查评价成果，依托危险区水位、流量等监测站点数据，建立预报预警模型。三是培养内涝治理跨部门合作。建立灾害治理信息共享系统，打破信息壁垒，完善信息共享机制，提高部门间沟通效率。四是优化暴雨应急响应管理。首先，地方政府应按照“行政首长负责制”及相关部门“防汛岗位责任制”的原则，以《中华人民共和国防汛法》及其配套法规为基础，提升暴雨预报精度，分区调整预警指标，推行网格化管理，提高应急响应针对性。其次，通过实战演练发现问题，制定符合当地实际的应急预案，缩短内涝发生时的应急响应时间。最后，建立应急预案动态调整管理制度，建立健全应急舆情预警机制，切实提高对网络舆情的引导应对能力。

　　引导公众参与内涝治理。城市内涝治理也需要公众的广泛参与，转变公众对城市内涝治理的理念。通过听证会、信息公开、网上平台征求建议等形式，让公众利用自身的监督权，方便快捷地多渠道参与到内涝治理中来，从成果分享者转变为灾害治理参与者。培养灾害救援的第三方组织。如通过民间志愿者的宣传、培训，经常性开展疏散转移、自救互救等综合演练，提高公众的自救互救能力和综合协调能力，增强全社会的防灾减灾责任意识。此外，通过财政补贴和服务外包，鼓励社会资本参与城市排水系统建设工程，鼓励具有先进技术的企业承接治理项目。这样，不仅为城市内涝治理提供了资金保障，还可利用市场化手段来提高城市内涝治理的工程质量。

　　城市发生内涝有历史的、现实的原因，而根治则需集合各方面智慧、共同寻求解决之道，更需要城市治理者怀着紧迫感，一任接着一任干，严格按照科学规划一步步推进。只有真正把城市的“里子”置于更高阶的发展序列，将“面子”和“里子”置于同等高度，才能改变“逢雨看海”的死循环。

　　（作者秦波 杨建分别为中国人民大学公共管理学院教授、博导；西南交通大学副教授）