近年来，全国各地先后不断加大人才引进力度：从2017年初开始，武汉市率先启动“百万人才留汉计划”，随后成都迅速跟进“蓉漂计划”，西安强力推进“史上最宽松”的户籍政策，将人才争夺特别是中西部地区的“城才”政策推进到新的层面。随着各省会城市、中心城市的加速发展，城市经济发生结构性变化和整体转型，各类人才作为最重要的发展动力和智力支撑，“人才锦标赛”成为城市发展和区域发展的焦点议题之一。

　　需求侧人才政策的实践限度及困境

　　依据学界主流分类标准，针对就业供给方的企业扶持政策（即供给侧）和针对就业需求方的人才招揽政策（即需求侧）对动员、吸引和组织人才的流入发挥着直接作用，而旨在改善人才引进的外部环境和氛围的政策（即环境侧）以及包含前三种的混合性政策，其作用和影响力则较为间接。

　　对当前各地“城才”政策文本进行粗略梳理，发现地方政府的政策重心在于需求侧，是当前各地“城才”政策的共性特征，即直接招揽作为就业需求方的各类人员，其政策举措主要可概括为“票子”“帽子”及房子，成为各种“人才计划”的“标配”。客观上看，这些政策虽然能在短期内产生较为明显的效果，比如，近年来西部地区的省会城市和区域中心城市常住人口增速明显加快，但由于城市整体发展动力不足，人才再度流失。因此，较高的经济待遇、充足的经费支持固然是导致吸引人才的重点，创新创业的整体氛围和城市发展预期、产业基础、产业扶持以及与个体密切相关的医疗、教育、交通等配套政策也应该被重点关注。另外，从环境政策来看，各地“城才”引进政策的系统性不足，无法充分发挥吸引精英入驻和保障人才后续稳健生活的政策效应，从而导致引才政策的实施效果被大打折扣。

　　一是结构失衡。据不完全统计，我国37个大中城市的人才引进政策中，由政府直接主导并组织招才引才的需求侧政策比例高达91.89%，是供给侧政策的三倍之多。而且政策举措主要集中在对高学历人才和应届毕业生群体的资金资助、创业扶持、住房优惠和生活保障等方面，但鼓励发挥企事业用人单位作为政策执行主体在聚合精英、整合资金等方面作用的供给侧政策被严重忽视。其原因在于，相比较于供给侧层面，需求侧政策仅从数据面板即可看出对城市产业发展的短期提升效果。此外，需求侧政策自身也存在结构失衡的问题。当前各地的人才政策所采用的激励办法主要体现为政府部门的现金奖励，对未来预期薪酬涨幅和最低工资水平的规定却少之又少，目前只有武汉市粗略规定了本、硕、博不同层次人才的薪资额度。虽然现金奖励可以解决引进人才群体在入驻城市初始阶段的燃眉之急，但是无法有效保障其后续生活。从人才进驻城市的意愿这一角度考察，其动因不仅包括城市福利水平的高低，还包括城市未来发展潜力与个人未来发展预期的契合度，而薪酬是人才价值的直接表现形式，不仅反映出人才对企业的贡献度，也能在一定程度上反映出自身的社会价值与自我价值。因此，薪酬水平的高低成为这一匹配关系的重要参照标准，是人才选择城市的主要依据。

　　二是角色取代。部分地方政府在政策制定和实施的初期阶段，往往从人才的引进、培育到服务工作一包到底。这种“一竿子插到底”的政策风格，在一定程度上特别是在短期内能够发挥政策的直接撬动作用，有利于优化企业人力资源结构和城市产业格局。但随着人才集聚规模的逐步扩张，政府的“一站式”人才安置政策无法将企业的智力需求与人才群体的技能优势和资源进行有效对接。在人才评价方面，目前许多地方政府认定高端人才的必备条件是学历达到博士层次，对“海归”更是情有独钟。这种评价个人水平的模式会导致引才工作陷入“唯学历论”和“唯留学论”的误区，并存在人才错配和资源浪费等潜在风险。对于城市的整体发展而言，引进人才的个人学历背景仅仅是判断其素质能力高低的一种参照，并非区分优劣的唯一或根本标准。相当一部分企业在满心欢喜接收政府推荐的人才精英后，出现了“职不配才”的尴尬境遇。在人才评价的实践过程中，对象群体细分不够、专业力量参与不足、标准不统一等痼疾依旧存在，难以将各类人才获得的业绩和成果客观而有效地转化为可量化的、科学的评价结论。就评价标准而言，除了“唯学历论”之外，还存在“重理轻文”的政策偏向，即对于人文社科类人才的引进不够重视，绝大部分科研项目和启动资金向理工类人才倾斜。事实上，城市发展规划、产业转型与提升与社会治理现代化等重大议题，迫切需要将专业化的人才智力成果转化为政策的现实推动力，进而增强城市自身的发展力。

　　三是制度化滞后。在国家治理现代化的过程中，制度化是关键性的一环。一般而言，制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。由此审视我国当前各地的“城才”政策，法律规范欠明晰、政策执行不稳定等制度化滞后问题逐步显现，突出体现在“弱法律性”和“弱可持续性”两方面。所谓“弱法律性”，指的是我国现行法律体系中缺乏专门的人才法律。“弱可持续性”体现为引才政策的系统性、全面性和保障性不足。从政策工具选择的角度来看，各地“城才”政策工具主要集中于经济层面，主要为资金扶持和各类补贴。此类举措只能解决一时之急，无法满足从引进到运行的全周期保障。政府的激励政策更应具有综合性、引导性色彩，如市场嘉奖、社会肯赞等。市场和社会层面的认同和认可，能够帮助人才群体积累更多社会资本，成为行业或者领域的声誉基础。实际上，人才引进并不是“一引了之”，而是多部门联动、多举措并行、多环节衔接的系统工程。然而，在实际的政策运行中，有的地区政策重叠和互斥、信息发布混乱，致使人才群体无法及时掌握有效信息；有的地区过分强调前期的财政刺激，对于人才引进后的生活和权益保障关注相对较少，导致人才入驻后，出于对医疗、教育、交通等综合成本的考虑而选择退出。此外，需求侧政策忽略企业培育与市场作用，过多强调人才自身需求的满足，呈现出“弱企业性”特征，一定程度上打击了企业培养本土人才、强化内部人力资源建设的积极性。

　　政策转向的创新路径：从需求侧人才奖励转向供给侧企业扶持，从赋权、助企和增能三个维度，增强人才政策的有效性和可持续性

　　如果说供给侧改革的本质是通过自然资源、劳动力、资本和技术等生产要素的再组合、再配置，重塑我国产业体系，推动社会生产力水平实现整体跃升。那么关乎地方经济和社会发展长远大局的“城才”政策，也亟需推动政府部门职能的转变，从需求侧人才奖励转向供给侧企业扶持，从赋权、助企和增能三个维度，实现人才政策的转向，增强人才政策的有效性和可持续性。

　　第一，更新政策运作思路，赋权于企。首先，在人才引进的总体链条中，政府应扮演统筹引导、信息集成分享以及权益保障的角色。大包大揽、包办式或总管式的政策方式，难以充分激发企业引才、用才、爱才的主动性和积极性，也会因“官本位”思维导致政策执行的偏颇疏漏。为此，在“城才”政策的策划、制定和运作中，要突出赋权于企的思路，把评价、引入、培养的主动权赋予企业或者社会第三方，发挥市场在人力资源配置中的决定性作用。其次，地方政府应积极转变相关职能，充分运用信息化工具，建立统一的地区人才信息平台，公布企事业特别是高技术型和高成长型企业名录，实现境内外人力资源信息共享。最后，主动实现从“管理者”向“服务者”的角色转变。事实上，仅仅依靠项目扶持和住房补贴，“住房难、看病难、上学难”等生活问题以及个人发展提升难以得到根本性解决。为此，要加强城市基础设施和公共服务设施建设，合理调控城市房价，减轻各类人才的住房负担；要扩大城市高质量医疗服务的覆盖范围，为人才群体及其家属提供优诊优疗服务；同时，可为各类人才优先安排子女教育入学，打通绿色通道，缓解教育压力。

　　第二，发挥市场聚合优势，助力于企。从其他国家和地区在助力企业招才方面的经验来看，政府政策的关注重点是支持企业招才引智，充分尊重和保障企业的主体地位。如韩国通过出台《技术开发促进法》加强海内外精英引进与培育。美国政府借助实行“大学与企业研究合作计划”来鼓励政产学合作，培养业界精英。由此观之，各地政府在精准定策和施策的过程中，应坚持以企业为主体，积极推进供给侧政策创新。首先，着力引进优秀企业，发挥龙头企业聚合人才的虹吸效应，帮助企业降低引才成本，由硬性的人才引进转向柔性的购买人才智力服务的灵活机制。鼓励企业和猎头公司等中介机构就人才引进、培训与使用建立广泛合作，政府按照相应比例予以成本补贴。建立科学的人才能力评价关系体系，按照人才对于企业、社会或城市发展的可估贡献程度给予不同比例的薪资补贴。其次，可尝试在免税贴息基础上建立专项奖励机制，将政府牵线搭桥大型对外交流平台与人力建设机制有效联结，按需引才。按照引进人才的不同层次并分别给予不同额度资金奖励，用以鼓励本地企事业单位、人才中介组织的引进和举荐精英，通过大型展览会等交流窗口加强精英引进与政策宣传。最后，在企业成功引进高技能、高学历员工后，可考虑财政支持个人专项工作室，培育企业能人，为入驻个人或团体在项目申报、用地审批、贷款申请、设备引进和成果审批等方面开通绿色通道，对于具有特殊贡献的各类能人授予荣誉称号，强化精神激励和社会褒奖，促进人才群体快速融入企业并创造价值。

　　第三，强化优势协同导向，增能于企。对于城市发展而言，更需要快速将人才群体的优势专长和能力转化为生产力和经济社会价值。为此，相关部门要关注专业技能人才引进，荐才于企。各地高校和科研机构拥有大量的专家资源，在相关政策制定过程中，要充分考虑建立相应的联动联建机制，集成各方优势，形成政府统筹、专家指导、企业培育、人才示范协同格局，强化优势协同导向，增能于企。基于各地发展现实基础，可以尝试采取“滴灌式”人才培养策略，不断提高人才的“成才率”。发挥专业技术人员的“工匠精神”与示范效应，坚持问题导向，实行精准培养，支持企业开展技能人才自主评价，探索推广技师制度，实行年薪制和股权期权激励，参照中高层管理人员标准落实薪酬福利待遇，并对于企业引进或自主培养的技能人才以个人为单位给予薪资补贴。按照“技能竞赛+专家（企业）举荐+专业评审”的申请和评价模式引进专业技能人员，设立特聘岗位津贴与带徒津贴，推荐任职或挂职，以此激励自身主动性与积极性。与此同时，注重有效联结高校专家资源和企业项目资源，政产学协同推进。鼓励试点校企联合培育科技型人才，设立专门奖励倡导高校学生入企参加实习或项目研发。同时鼓励地方人才培训机构、地方高校与企业开展联合培养，由政府提供培训补贴。此外，也要发挥市场协同作用，努力探索专项技能人员引进的租赁模式。鼓励用人单位根据企业用工需求向人才中介机构租借各类技能人员，加强政策宣传与法制建设，建立发展人才租赁后台服务与调控体系，充分保障租赁对象的自身权益，推动人才、资本、技术等要素在市场上充分、有序流动，实现高度融合。

　　当前，新冠肺炎疫情在我国已得到有效控制，各行各业均已复工复产。为了尽快恢复经济，实现可持续发展，新一轮“城才大战”势必更加激烈。从国家层面来看，更充分地发挥人才在经济社会发展中的重要推动作用，使之成为未来中国发展的重要引擎和“发动机”，是紧迫而关键的议题。基于此，应积极推动人才政策思路从需求侧全面向供给侧转变，发挥企业的主体能动作用，提升政府的服务效能，促成企业、政府、人才三方共赢，进一步形成政府引导、市场主导、企业主体、社会协同、法治保障、制度支撑的“城才”新格局。　　（作者袁方成为华中师范大学政治与国际关系学院教授、博导，上海交通大学社会治理创新研究中心兼职研究员）