2020年后我国农村贫困治理可持续面临的挑战

　　贫困治理的内生动力还未完全形成。形成贫困治理的内生动力是贫困治理可持续的核心所在。当前我国贫困治理还面临着贫困群众自我发展动力不强、村集体经济发展水平较低等挑战。

　　一方面，贫困治理中存在政策上对贫困户的过度帮扶、扶贫资源单向传递、精神贫困等现象，导致一些贫困群众在贫困治理中的参与度不高，个别地方甚至出现了“靠着墙根晒太阳、等着别人送小康”、产业扶贫变成“代种、代养”等问题。转移支付、现金补贴依然是不少脱贫人口的主要收入来源，贫困人口的自我发展能力不足。

　　另一方面，带动贫困群众发展产业和提供社区公共服务的村集体经济，在脱贫考核压力下，政策执行者将“扶持集体经济发展、壮大集体经济实力、实现农民共同富裕”简化为“有集体经济收入”。在这种情况下，为了配合发展集体经济，村级合作组织数量快速增加而运行质量欠佳，出现了村集体经济收入有增长而集体经济没有实质性发展的现象。

　　贫困治理的常规机制还未完全建立。当前，我国精准扶贫工作长效机制基本建立，形成了“六个精准”“五个一批”的治理机制，为科学扶贫奠定了坚实基础。2020年后，贫困治理将转变为持久性、常规性工作。建立“常态性”的贫困治理机制，会面临之前“突击性”的精准扶贫投入“断崖式”退出的挑战。

　　一是物质投入机制如何完善。为了如期完成脱贫攻坚任务，各级政府不断加大扶贫投入。2020年后，脱贫攻坚模式不再成为常态，随着筹资资源的枯竭、财政压力的加剧，贫困治理的投入如何持续？前期已经投入大量物资的扶贫项目，后期如何保障其持续发展？被脱贫户当成“救济款”的扶贫贷款，到期后能否如期偿还并形成贫困治理的持续投入？这些都是2020年后贫困治理面对的挑战，亟需研究并给出具有相关过渡性的持续保障措施。

　　二是帮扶机制如何完善。实施精准扶贫、精准脱贫以来，举国动员，形成了全社会参与的大扶贫格局，尤其形成了对口帮扶、驻村帮扶、东西协作等一系列帮扶机制。据统计，全国参加驻村帮扶的县级以上机关、国有企事业单位干部累计达300多万人，这些帮扶力量是精准扶贫取得显著成效的中坚力量。2020年后，这些帮扶力量是否接续？如果帮扶力量退出，如何确保帮扶资源的可持续，并使被帮扶对象不返贫？面对这些情况，需要进一步完善帮扶机制。

　　三是考核激励机制如何完善。精准考核是我国精准扶贫工作机制的重要组成部分，近年来实施的与脱贫挂钩的考核内容、第三方评估的考核方式，显著推动了我国基层治理成效提升和治理方式转变，一些地方甚至对扶贫干部进行“定位”。但与此同时，一些干部参与扶贫的积极性，主要来自问责和监督的考核压力、与考核和晋升相关的激励。2020年后，贫困县干部考核、激励政策如何持续发挥作用，还需要系统设计。

　　贫困治理的效果巩固还缺乏有效保障。截至2018年末，全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至1660万人，累计减少8239万人；贫困发生率从2012年末的10.2%下降至2018年末的1.7%，创造了人类减贫史上的奇迹。但是，2020年后，如何保障这些减贫成效持续稳定，巩固贫困治理成果，还缺乏相关具体措施。

　　一是绝对贫困人口新增风险。未来的贫困治理伴随着我国的城镇化进程、产业转型、全球经济低迷等宏观环境，这些都可能带来新增绝对贫困人口的隐忧。如，精准扶贫中，收入水平略高于建档立卡贫困户的边缘户，可能因病、因残、因灾、因失业等，滑入贫困；又如，城市低收入人口在遇到教育、医疗、住房等消费支出时，可能陷入绝对贫困。

　　二是已脱贫人口的返贫风险。当前已脱贫人口，一部分是失能、半失能特殊困难群体，没有社会保障和救助扶持极易返贫。另一部分是靠发展产业、易地搬迁脱贫的群体，其本身脆弱性较高。一些扶贫产业由于同质化、低端化，加之市场波动，本身就可能是脱贫户返贫的风险来源。当前返贫监测系统还未完全建立，防范返贫的相关机制尚不完善，难以保障脱贫成果稳定。

　　三是相对贫困问题凸显。2020年后，随着现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，扶贫工作将由解决原发性积累型绝对贫困，转入解决次生性新增型相对贫困的新阶段。近年来，扶贫政策的“悬崖效应”导致一些临界非贫困户（村）在享受产业扶贫、基础设施建设、公共服务、救助政策等方面远不如贫困户（村），一些贫困村资源过多，甚至存在过度建设，引起新的不平衡甚至矛盾。

　　实现2020年后农村贫困治理可持续的建议

　　基层治理与贫困治理协同推进，持续激发脱贫动力。当前贫困对象缺乏自我发展主动性，其根本原因在于贫困对象在贫困治理中的参与不足。进一步完善农村基层人人参与、人人建设的相关治理机制，激发贫困群众参与脱贫攻坚的内生动力，是我国贫困治理可持续的关键措施。在贫困治理中，有效运用“有条件转移支付”等贫困治理方式，引导贫困群众形成劳动致富的“内生动力机制”。同时，增强村集体经济的造血功能，发挥好集体经济在社区生计环境、基础设施和社区福利水平方面的基础平台作用。通过基层社区治理和贫困治理协同推进，对贫困群众进行精神激励，注重扶贫与扶智、扶志相结合，持续提升贫困个体发展的内源动力。

　　设立2020年后精准扶贫过渡期，保障贫困治理可持续。《关于建立贫困退出机制的意见》明确提出贫困人口、贫困村、贫困县退出后，在一定时期内国家原有扶贫政策保持不变，支持力度不减，留出缓冲期，确保实现稳定脱贫。而对于“政策保持不变”“支持力度不减”“留出缓冲期”的实施，需要尽快明确具体的实施方案。2020 年是我国“十三五”规划的收官之年，也是研究“十四五”规划的起始年，应及早对贫困治理进行系统设计、整体谋划。打造乡村振兴和新时期贫困治理的具体衔接机制等，保障精准扶贫形成的治理机制平稳过渡，并持续完善。

　　调整贫困识别帮扶对策，构建贫困治理长效机制。面对2020年后贫困治理的新形势和新特征，当前的贫困治理体系需要进行改革完善。在贫困识别方面，需要制定新的贫困人口识别制度、识别标准、识别方法。在治理职能方面，需要把保障与发展职能分开，避免脱贫与致富混淆、贫困群体和非贫困群体同等对待造成的资源错配和浪费。在治理机制方面，需要统筹解决城乡贫困问题，改变贫困问题的城乡分治局面；建立防范返贫机制，加强返贫监测，避免出现边脱贫边返贫现象，持续巩固脱贫攻坚成果。（作者：庄天慧 四川农业大学党委书记、四川农业大学西南减贫与发展研究中心教授）