在今年2月5日中央全面依法治国委员会第三次会议上，习近平总书记强调，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。我国的行政复议制度是在《行政复议法》和《行政复议实施条例》这一部法律、一部行政法规的基础上建立起来的。根据国务院2020年立法计划，行政复议法修订草案拟于今年年底提请全国人大常委会审议。此次修法的主要目的，是将行政复议制度真正打造成化解行政争议的主渠道。

　　化解行政争议，是行政复议制度的核心功能。从功能意义上讲，行政复议兼具争议解决、权利救济和内部纠错的三重作用。行政复议制度建立的初衷，是为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，进而保护公民、法人或其他组织的合法权益。随着我国法治政府建设的不断推进，行政复议又增加了化解行政争议的功能，并被整体纳入国家化解行政争议的大体系之中。行政争议是公民、法人或者其他组织与行政机关发生的纠纷。对于作为申请人的公民、法人或其他组织而言，行政复议具有权利救济的性质；而对于作为被申请人的行政机关而言，行政复议具有行政监督的性质。但是，行政复议最直接、最主要的功能是化解行政争议。质言之，我国行政复议制度的功能以化解行政争议为核心，通过化解行政争议，一方面是要保护公民的合法权益，另一方面是要审查行政机关的行政行为。

　　化解行政争议的途径是多样的。在我国现行法律制度中，主要有行政复议、行政诉讼和信访三种。其中，行政诉讼更强调程序公正，以审查行政行为合法性的方式保证法律适用的统一性，可以作为化解行政争议的最后一道防线。信访作为一种特殊的救济渠道，主要解决超过时效的相关争议，且应当是补充性的。行政复议是行政机关内部化解行政争议的机制，由行政相对人作为申请人启动行政复议程序，由行政复议机关居中，审核并评判被复议行政机关作出行政行为的合法性和合理性，该形式以便捷、高效、免费等特点著称。行政复议由于便捷、高效，应成为化解行政争议的主渠道。主渠道意味着通过行政复议，把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中，从而定分止争，案结事了。但是实践中，行政复议作用的发挥离预期还存在一定的差距，主要受群众知不知道复议制度、制度解不解决实际问题、群众信不信任复议结果三方面的影响。

　　实现主渠道定位，需要扩大复议范围、简化被申请人架构，破解群众“不知道”的制度困局。行政相对人不知道能行政复议、不知道找谁行政复议是横亘在复议制度和行政相对人之间的一条鸿沟，也是行政复议数量远远比不上信访数量的原因之一。现行《行政复议法》规定了十项具体的可以申请行政复议的情形，且以具体行政行为侵犯合法权益为限。而在纷繁的社会生活中，行政法的疆域不断拓展，行政机关参与社会治理领域不断扩大，行政机关基于一些新出现的管理事项而作出的行政行为难以归入行政复议范围。而且，基于我国国家制度的构建，一些涉及特定自然资源所有权和使用权的行政争议应当先行申请复议，称之为复议前置；行政复议以国务院为最高行政复议机关，因此以省级人民政府和国务院作为被申请人的行政复议案件，在复议前置的情形下，会形成复议终局也就是形成行政相对人不能再向人民法院提起行政诉讼的局面。行政复议制度与行政机关科层制之间叠床架屋，对普通老百姓来说比较复杂，行政相对人维权时远比不上去信访来得直接。因此，应进一步扩大行政复议范围，建立相对集中的行政复议机构，让行政相对人清楚地知道发生哪些行政争议可以找哪个上级机关复议维权。

　　实现主渠道定位，需要强化合理性审查，破解群众认为其“不解决”实际问题的制度困局。行政诉讼只能审查行政行为合法性的局限，而行政复议则有权“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当”，即可以同时审查被申请人作出行政行为的合法性和合理性，这是行政诉讼所不及的。随着依法行政的不断推进以及行政机关工作人员法治思维的不断提升，更多的行政争议将围绕行政行为是否适当而产生。例如，常见的行政行为合理性争议有房屋征收补偿的多少、违法建设面积的认定、工伤认定及赔偿数额、低保等行政给付申请资格等。判定行政行为是否适当、合理，主要靠行政复议机关审查被申请人作出行政行为时的行政裁量是否合理，这也是行政复议制度行政性、专业性的体现。理论上，这对行政复议申请人合法权益保护的范围更广、力度更大，理应成为行政相对人处理行政争议的首选途径。但是，当前我国行政复议机关对行政行为的合理性审查力度还不够，解决实际问题的成效不显著。因此，强化行政复议的合理性审查力度，实效性审查被申请行政行为是否适当，是化解行政争议的关键，也是将行政复议打造成化解行政争议主渠道的关键。

　　实现主渠道定位，需要加大行政复议的公开力度，破解群众“不信任”的制度困局。行政复议不是司法程序，但是不排斥在复议程序中加入部分司法元素，以增加公信力和可信度。解决公信力问题，公开是一剂良药。《行政复议法》规定，行政复议机关履行行政复议职责应当遵循公开的原则。公开内容包括依据公开、过程公开、结果公开。然而，虽作为行政复议的原则之一，但是行政复议制度的程序设计对公开原则的落实仍需加强。以结果公开为例，《行政复议法》只规定了复议申请人可以通过案卷查阅的途径查询复议结果，行政复议决定书没有面向全社会的公开途径。行政复议过度的“内部性”缺乏像法院裁判文书一样接受公众监督的渠道，不利于公众对复议过程和结果的信任。而在互联网上公开行政复议决定书，可以有效提升行政复议的公信力，可以减少因行政诉讼“双被告”制度引起的消极复议等问题。我国当前已有行政复议机关试点公开复议决定书，但是还要在公开手段、案件类型等方面进一步加强统一性和规范性。行政复议要想在行政诉讼和信访等制度中“脱颖而出”，除了要进一步发挥其快捷、高效的特点，更要弥补其相较于诉讼和信访在公正性和便捷性方面的不足，不仅从量上，更从质上消解行政争议，真正成为化解行政争议的主渠道。（赵丽君）