党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（下文简称《建议》），从全党重中之重工作安排和加快农业农村现代化要求考虑，提出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”的构想。其中，实施乡村建设行动，把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置的建议，在社会上引起了广泛关注，受到各地重视并开展讨论。

　　实施乡村建设行动是优先发展农业农村的重要体现

　　习近平总书记在2017年中央农村工作会议上指出：“有不少人认为，只要城镇化搞好了，大量农民进城了，‘三农’问题也就迎刃而解了。有的人认为，‘三农’对生产总值、财政收入贡献少，不如工业项目来得快，基础设施、公共服务、社会管理还是向城市倾斜，‘三农’往往排不上号”，“在工业化、城镇化进程中，我国乡村的地位是值得我们深入思考的大问题”。是否改变“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”，以及学习贯彻落实党的十九届五中全会精神情况怎么样，各地的乡村建设实施情况将成为重要衡量指标。

　　《建议》明确了“十四五”时期实施乡村建设行动的特定内涵，主要包括县域城镇功能定位和建设、村庄规划建设、农村基础设施建设、农村环境建设和农村人才建设等五个方面。这五个方面的建设有的已经在各地实践多年，如县域城镇建设和农村基础设施建设，成效显著，农民感受深、获益大；有的主要在“十三五”时期实施，如以“厕所革命”和垃圾处理等为主要内容的农村环境整治，农民也有明显的获得感；有的主要在“十四五”时期开始实施，如村庄规划建设，直接与每个农民有关。无论哪项建设，都有助于补齐农村现代化短板，让广大农民更好地分享改革发展成果。

　　《建议》提出的乡村建设，必然涉及到资金投入和土地供给等要素资源。客观来说，在工业化和城镇化推进过程中，不仅农村在全社会建设资金和建设用地分配格局中所占份额相对较少，而且大量的农村资金通过金融存款等途径流向城市，农村土地通过征收转为城市建设用地，土地出让收入分配于农村的份额也不多。实施乡村建设行动，必须改变建设资金流向和建设用地供给的既有格局，尤其是当资金有限和建设用地供给矛盾出现时，必须优先保障乡村建设资金和土地等要素资源供给。只有这样，乡村建设才能取得实效。能否克服乡村建设资金和用地不足的难题，将成为一个地方是否贯彻落实优先发展农业农村的“试金石”。

　　《建议》提出实施乡村建设行动，给各地的领导干部配备及其水平和能力带来严峻考验。机构改革后，“三农”工作主要由农业农村行政管理系统承担。客观来说，各地农业农村行政管理系统领导干部过去主要抓农牧业生产，对乡村建设比较陌生，虽然《建议》提出的实施乡村建设行动十分具体，有助于基层干部将中央有关顶层设计落实落地，但要在执行过程中从“门外汉”变成熟练的管理者和推动者，难度可想而知。这就要求各地必须充实加强乡村建设领导干部队伍，把优秀领导干部配备到乡村建设的各个领域，确保乡村建设水平。配备实施乡村建设行动的得力领导干部，将成为一个地方贯彻落实优先发展农业农村的“助推器”。

　　实施乡村建设行动是全面推进乡村振兴的有效抓手

　　《建议》提出全面推进乡村振兴。全面推进乡村振兴，意指乡村产业、人才、文化、生态和组织等全方位的振兴。实施乡村建设的任一行动，无不与乡村的全面振兴直接相关。县域城镇功能定位和建设是乡村全面振兴的重要牵引力量，村庄规划建设最能反映乡村全面振兴的进展，农村基础设施建设是乡村全面振兴的条件和前提，改善农村人居环境是实现生态振兴和生态宜居的最有效途径，提高农民科技文化素质才能更好地推动乡村人才振兴。

　　实施乡村建设行动，要按照加快补齐农村公共服务短板、促进城乡公共服务均等化、确保农民能够共享发展和改革成果的总体要求。各地要合理定位好县城和县域范围内的一般城镇的各自功能，重点是强化县城政务、经济和文化等综合服务能力，把县域范围内的乡镇建成服务农民的区域中心。同时，要统筹县域城镇和村庄规划建设。按照新型城镇化建设要求转移农业人口，尽可能地吸引农民就近市民化，提高县域城镇化水平。按照有助于中华优秀传统文化在乡村传承的要求，保护好传统村落和乡村风貌，避免大拆大建。

　　县域城镇化，必须有助于推动形成新型工农城乡关系。经济发展是县域城镇化的重要内容。发展县域经济，各地会普遍推动农村一二三产业融合发展。面对国内粮食等重要农产品生产比较效益偏低局面较难改变以及面临激烈的国际市场竞争的客观现实，各地必须按照推动形成工农互促关系的要求，确保重要农产品国内生产底线不突破，绝不能舍弃农业，以非农化和非粮化解决农业效益问题。近些年来，一些地方为了提高土地产出效益而探索发展乡村旅游，片面过分地将耕地变草地，植树造林，占用耕地建设旅游等设施，有的地方实践确实提高了经济效益和生态效益，却失去了耕地的社会效益和重要农产品供给保障功能。当然，更多的地方发展乡村旅游的实践并不成功，主要依赖财政支持过日子，无法可持续发展。县域城镇化，必须有助于巩固和加强农业的供给功能，有助于城乡在功能上互补。

　　非传统村落的村庄规划建设任务艰巨，与农民权益最直接相关。各地要全面总结社会主义新农村建设开展以来村庄规划建设的经验教训，规划先行，发挥农民主体作用，避免搞形象工程，如给农宅“穿衣戴帽（刷白墙加盖三角形屋顶）”，避免违背农民意愿逼农民上楼，避免不切实际的撤村并居。

　　党的十八大以来，农村基础设施建设迈上新台阶，农村人居环境明显改善。到“十三五”期末，我国全面完成了饮水安全工程，基本保障了所有农民安全饮水；实施了多轮农村电网改造，农民用电难用电稳和城乡统一电价等问题基本解决；村村通全面实现，农村道路不断提档升级，有条件的行政村还通了公共汽车，部分自然村也通了硬化路；农村危房改造全面完成，农民住房安全基本得到保障；光纤、移动宽带基本覆盖全国乡村，农民可以像城里人一样，普遍使用现代化的通讯手段，城乡数字鸿沟加快消除。“十三五”期间，我国实施了农村人居环境整治行动，农村脏乱差面貌彻底改变。多数农户厕所进行了改造，农村卫生厕所基本普及，生活垃圾收集转运处理等体系基本建立。

　　实施乡村建设行动，要进一步完善乡村水、电、路、气、通信、广播电视、物流等基础设施，提升农房建设质量。“十四五”期间，我国还将进一步改善农村人居环境，继续因地制宜推进农村改厕、生活垃圾处理和污水治理，并实施河湖水系综合整治，推进乡村生态振兴。提档升级农村基础设施，提高农房质量，改善农村人居环境，能让农民体会到更多的获得感和幸福感。

　　实施乡村建设行动，既要全面提高现有常住农民的科技文化素质，大力发展农民职业教育，培育新型职业农民，提高农民各类就业技能；又要积极吸引返乡回乡入乡人才，改变农村人才净外流状况，为乡村全面振兴注入最具活力的人力资源，推动乡村人才振兴。

　　全面推进乡村振兴，也意指在全国各地普遍地推进乡村振兴。如果说脱贫攻坚的主战场是贫困地区，那么全面推进乡村振兴在地域上则包含全国县域范围内的所有城镇和村庄，包含发达地区和欠发达地区（主要是脱贫地区）。《建议》提出要实现巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，增强脱贫地区巩固脱贫成果及内生发展能力。

　　实施乡村建设行动要着力深化农村土地制度改革

　　实施乡村建设行动，贯彻农业农村优先发展总方针，并不意味着要放弃发挥市场机制的决定性作用。为此，深化农村土地制度改革，要进一步健全城乡融合发展机制，推动城乡资金和人才等要素平等交换、双向流动。

　　要健全城乡统一的建设用地市场，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，盘活农村土地，解决乡村建设土地供给不足和不活等现实难题。探索宅基地三权分置实现形式，允许进城子女继承父母在农村的房屋，适度放活宅基地使用权，吸引农民投资建设高质量住房。

　　实施乡村建设行动，要与深化农村集体产权制度改革有机地统一起来，着力发展新型农村集体经济。探索农村集体资产增值和运营管理新模式，将农村集体产权改革成果转化成可持续的农村集体收入流，发挥农村集体组织在乡村建设及其基础设施等维护运转等方面的功能作用。

　　（作者李国祥系中国社会科学院农村发展研究所研究员）

　　观点速读

　　以科技进步提高粮食生产效率

　　在耕地和水资源有限的情况下，发展粮食生产需要通过科技进步提高资源利用效率。加强农业生物技术研发，大力实施种业自主创新工程，实施国家农业种质资源保护利用工程，推进南繁科研育种基地建设。加快大中型、智能化、复合型农业机械研发和应用，支持丘陵山区农田宜机化改造。面向粮食全产业链配置科技资源，促进主要粮食品种现代产业技术体系建设。

　　——国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员叶兴庆

　　建立农民增收减贫长效机制

　　2020年完成脱贫攻坚目标任务后，我国的减贫战略将由绝对贫困治理向相对贫困治理、由收入贫困治理向多维贫困治理、由超常规脱贫攻坚向常规性贫困治理转变。要将脱贫攻坚中的保障兜底、医疗扶贫等措施改造完善后纳入统一的社会保障体系。把解决农村相对贫困问题纳入乡村振兴战略中，建立一套稳定、可持续的农民增收减贫长效机制，依靠农村本地的产业发展促进农民增收。

　　——中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员魏后凯

　　以土地制度改革提升农民收入

　　“十四五”要进行农村土地制度改革，促进土地要素和资本要素有机结合，吸引城市资本下乡从事农业生产，进一步保护土地经营权人的合法权益。宅基地制度改革过程中保证农民利益不受侵犯，同时通过流动增加农民的财产收入来源。进一步创新农村集体经营性建设用地入市制度，可以通过乡镇集中使用的方式提高农村集体经营性建设用地的使用效率，增加集体经济收入。

　　——中国人民大学农业与农村发展学院教授、中国合作社研究院院长孔祥智

　　以县域发展促进城乡融合

　　新时期重塑新型工农城乡关系，全面推进乡村振兴，要着眼于县域，建立健全城乡融合发展的政策体系和机制体制。科学制定城乡融合的产业发展规划、土地利用规划、城乡统筹规划和生态保护规划，加大基础设施投入力度，通过土地、产权等制度改革，实现县域内的要素自由流动，补齐农村基本公共服务短板，实现城乡基本公共服务均等化，全面提升城乡基层治理能力。

　　——中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员付伟

　　打造具有地方特色的优美乡村

　　根据乡村地理区位、资源禀赋、产业发展、历史文化、民俗风情等因素，逐步推进以行政村为单元的村庄规划。以推进城乡空间融合为重点，突出生态特色，打造各具地貌特征和民族特色的优美乡村。加强乡村规划与经济社会发展、城镇、交通、产业、生态建设与环境保护等规划的无缝衔接，引导农村建房、居住和移民安置向中心城镇集中，提高土地节约集约利用水平。

　　——云南省社会科学院副院长、研究员黄小军