改革开放40多年来，我国城乡关系演进经历了一个动态曲折的过程，从城乡二元结构到城乡融合发展，城乡差距随着国家城乡发展战略调整而不断缩小，相关各项体制机制也在这一过程中不断完善，为最终实现城乡融合发展奠定了坚实基础。

　　一、城乡二元结构的形成与破冰（1949—2001）

　　从新中国成立到改革开放前，我国城乡关系都呈现明显的二元结构特征，其原因一方面在于国家优先发展重工业的战略布局，另一方面在于计划经济体制的局限性。新中国成立之初，国际、国内形势严峻，为了保障新生的人民政权，中国需要加强国防力量和加快提高现代化水平，但由于缺乏建设经验，苏联经验成为我们主要参考的模式，即重工业优先发展的战略。作为以传统农业为基础的发展中国家，在当时的历史条件下为了工业可以快速发展起来，我们选择牺牲农业为工业服务。在政府引导下，通过工农产品价格“剪刀差”的形式，用相对较低的价格强制性地把农业农村剩余转移到城市和工业当中，为工业的快速发展提供了有效资源。据测算，1952年到1957年，通过工农产品的“剪刀差”从农业部门聚集的净积累为475亿元，占同期财政收入的30.9%。与此同时，我国实行的是高度集中的计划经济体制，诸如统购统销制度、人民公社制度、户籍制度等阻碍城乡协调发展的制度相继出台，在有效促进工业发展的同时，也使城乡之间的差距越来越大，呈现出城乡分割发展的二元结构。

　　随着1958年经济“大跃进”，我国农村开始实施政社合一体制，人民公社强化了城乡间的分离。通过三级人民公社组织，农村有限的社会资源得到了严格控制，运行的一系列体制机制对城乡居民的自由流动也进行了严格的控制。同时，国家为确保城市的稳步发展，实施了与农村居民不同的城市劳动力就业和各种社会福利制度。此外，城乡二元户籍制度也严重影响了城市与农村之间的人口自然流动。1954年宪法对户籍制度的规定是，公民可以享有迁徙和居住的自由，但1958年《中华人民共和国户口登记条例》将城市与农村的居民严格划分开来，分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同的户籍，标志着我国以严格控制农村与城市人口自由流动为核心的户口迁移制度的形成。这种城市与农村分割管理的户籍制度，虽然在一定程度上稳定了社会发展，为经济正常运行提供了保障，但也产生了一系列城乡矛盾，使城乡二元结构得到了固化。

　　党的十一届三中全会后，中国进入了对外开放、对内改革的新的发展阶段。在战略思想层面，党中央提出要将农业农村农民的发展作为我国经济建设的工作重心，提高农村整体发展水平。在实践层面，我国从传统计划经济模式逐渐转为社会主义市场经济体制，促进了城乡间生产要素的自由流动。在农村，人民公社制度的废除、家庭联产承包责任制的建立，有效提高了农村的生产积极性，使劳动者和土地的潜力得到更好发挥，极大地激发了农村经济社会发展的活力。据统计，1978年到1984年，农业总产值平均每年增长近11.8%，农业总产值在工农业总产值中所占的比重由24.8%增长到29.7%，而工业总产值比重由75.2%下降到70.3%。1978年到1985年，农村劳动力由农业转移到非农业的人口数量达到2521万人，使非农业的劳动就业人数达到5670万人，占农村劳动力总额的比重由10.3%增加到15.8%。随着各项改革措施的不断推进，我国城乡分离的二元结构逐渐被打破，城乡间存在的较大差距也得到一定程度的缓解。

　　20世纪80年代中后期，我国经济社会发展重心逐渐又偏向了城市，城乡发展间的差距再次被拉大，城乡关系进入了新的不平衡的状态。首先，资源配置明显倾向于城市和工业发展。譬如财政方面，虽然中央一再强调要加强对农业农村的支持力度，但从中央财政资金分配上看，农业补贴所占份额依然是非常有限的。统计显示，1991年是10.3%，2001年下降到5.1%，与GDP中农业15.2%的份额非常不对称。但同期农业相关的税收却在国家税收总额中占有相当大的比例，“同年通过农业相关的税收占国家税收的18.7%，高出中央财政用于支农比重13.6个百分点，上交金额达到2352.7亿元，多出财政支农资金1388亿元”。其次，税收负担较重、土地产权制度改革滞后、城乡户籍制度局限较大等多方面原因使得城乡发展二元结构问题依然突出。譬如税收负担方面，相比收入较高的城市居民，农村居民承担了与其收入不相匹配的税收义务。以1995年统计数据为例，当年农民平均收入相当于城镇居民的40%，仅税款一项，农民人均支付额相当于城镇居民的9倍。

　　二、新世纪初期城乡关系的调整与统筹（2002—2011）

　　21世纪初期的十年，在科学发展观的指导下，在城乡发展战略上中央先后提出了“工业反哺农业、城市支持农村”“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”的方针，城乡二元结构逐渐被有效破除，城乡关系进入统筹发展的新阶段。

　　党的十六大召开后，我国城乡关系的发展态势趋向良好，一方面源自中央决策层战略思想的重大调整，另一方面源自一系列重大支农惠农政策的贯彻落实。党的十六届三中全会提出将农业农村农民问题作为党中央工作的重中之重，并从经济社会发展的全局来统筹城乡发展。从2006年开始，国家取消农业税，同时中央财政加大了支农力度，对农民实施了粮食直补、农机购置补贴等惠农政策。伴随国家大力推动社会主义新农村建设，农村基本公共服务、基础设施建设、社会保障等方面都得到了加强，城乡二元结构特征得到了有效缓解，城乡协调发展得到了有力促进。在市场机制的作用下，城乡要素互动明显增强，出现了越来越多的现代化大规模农业经营模式，一些各具特色的乡村也如雨后春笋般竞相出现，农村居民收入渠道日益多样化，城乡居民收入差距也随之呈现缩小的趋势。

　　党的十七大明确提出，“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。十七届三中全会进一步指出，到2020年城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立。《关于积极发展现代农业，扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》《关于切实加强农业基础设施建设，进一步促进农业发展农民增收的若干意见》《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》《关于加快水利改革发展的决定》《关于加快推进农业科技创新，持续增强农产品供给保障能力的若干意见》……中央一系列统筹城乡发展的重要战略思想通过每年的一号文件一步步落实。虽然每年各有侧重，但都从不同领域推动了农业农村农民的发展。在这一过程中，农村土地制度得到了完善，农村基础设施建设和公共服务综合配套都取得了跨越式的推进，持续推动的户籍制度改革也有效促进了城乡要素流动，基本公共服务均等化、城乡劳动就业一体化、城乡社会管理一体化等都得到了切实促进。

　　三、十八大以来城乡融合发展的新探索（2012—至今）

　　党的十八大以来，我国城乡发展实践形成了具有中国特色的新型城乡关系。在城乡一体化战略布局下，我国城乡关系通过农业和农村的长足发展发生了巨大的变化。从统筹城乡到城乡一体化再到城乡融合，中国特色城乡发展取得了一系列举世瞩目的成果。

　　2012年党的十八大报告明确提出，“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。2013年党的十八届三中全会强调，要实现城乡一体化发展，让广大农民能够平等参与现代化进程、共同分享现代化成果，就必须打破城乡二元结构这一主要障碍。为此，中央出台了诸多创新有效的政策措施。譬如：2013年中央一号文件提出了“家庭农场”的概念，鼓励农民群体改变传统农业生产经营方式，不断提高农村商品化程度；2014年中央一号文件提出坚决破除体制机制弊端，优化农村产业布局，促进农村特色产业集聚，形成科学合理的现代化农业产业体系；2015年中央一号文件明确加快高标准农田建设、提高农机化装备水平、强化人才支撑体系、健全社会化服务体系、加强农业生态保护等改革举措；2016年中央一号文件提出推进农业供给侧改革，要通过贯彻落实新发展理念破除“三农”问题。

　　2017年党的十九大提出“实施乡村振兴战略”重大部署，并强调“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。城乡融合发展的新理念是对以往城乡关系发展战略的重大调整，标志着我国城乡关系发展进入了新时代。城乡融合内涵丰富，既包括城乡要素间的融合，又包括城乡区域融合。也包括城乡生活方式的融合等。在建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的具体行动上，中央不断加强顶层设计，科学严密部署相关举措，不仅对城乡公共资源进行更有效的科学配置，还不断完善了政治、经济、文化、社会、生态等方面融合发展的体制机制。2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中再次明确，“健全城乡融合发展机制，推动城乡要素平等交换、双向流动，增强农业农村发展活力”。目前，在乡村振兴战略的推动下，我国农村现代化建设取得了显著成效，中国特色社会主义城乡融合发展之路正在释放巨大潜力和能量。

　　（河南省社会科学院 包世琦）