党的十九届五中全会把扩大内需作为“十四五”及着眼于2035年发展的战略基点，提出“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”的重点任务。“十四五”时期，都市圈和城市群是中国经济巨大的结构性潜能，有望成为中国经济增长的“新风口”[]；“十四五”也是河南落实各项国家战略，推进转型、改革与发展的机遇窗口期。释放都市圈巨大潜能，需要有系统性思维，在制度集成创新上有更大作为，助力中原经济区发展和中部崛起。

　　一、推进都市圈建设，是河南落实国家战略、增强内生发展动力的现实要求

　　2020年11月，省委书记王国生在宣讲党的十九届五中全会精神、征求我省“十四五”规划编制意见建议时强调，要聚焦新发展格局打造发展优势，坚持扩大内需这个战略基点，充分释放上亿人口生产生活、工业化城镇化快速推进等蕴藏的巨大消费和投资需求。城镇化是扩大内需的重要载体。都市圈是新型城镇化持续推进的必然选择；是发展动力最为强劲、要素聚集最具吸引力的区域。2017年河南城镇化率突破50%，标志着由乡村型社会向城市型社会的重大转变；2019年河南省城镇常住人口占比53.21%，但与全国60%的平均水平仍有较大差距。作为人口大省和劳务输出大省，河南长期处于人口“净流出”状态，目前省内常住人口比户籍人口要少1000多万。与之形成鲜明对比的是，作为国家中心城市中的“后起之秀”，省会郑州近年来的发展有目共睹。2019年末，郑州常住人口为1035.2万人，比上年增加21.6万人；城镇化率达到74.6%，远高于全省平均水平。这表明，作为人口大省和经济大省，河南有条件、有能力培育有影响力的大都市和都市圈。而缺少足够有实力、有吸引力的城市；现有城市整体水平低，发展不充分，是河南城镇化推进待破解的难题：

　　一方面，中原城市群目前辐射带动能力不足，提升要素吸引力需要牵住都市圈“牛鼻子”。都市圈是既能够发挥主观能动性，又能提升辐射带动能级的区域。抓住都市圈建设“牛鼻子”，才能落好省域经济发展“活棋”，增强河南内生发展动能。另一方面，单靠郑州大都市区拉动作用有限，必须打造多个都市圈，多点带动、形成合力。省会郑州长期以来是河南全力打造的核心城市，未来有望发展成为城区常住人口超1000万的超大城市；但相比全省超1亿的人口总量，在未来城镇化率达到发达国家75%水平的预期下，河南省内至少还需要2～3个同等承载能力和水平的大城市或都市圈来容纳新增城镇人口。鉴于庞大的人口基数和广阔的区域构成，单靠郑州都市圈“一极”带动是不够的，过分依赖还可能产生“城市病”等问题，必须有意识地引导建设多个都市圈。

　　二、推进都市圈建设，要坚持市场主导原则，遵循城市发展规律，明确“三层级、两阶段”总体思路

　　大都市圈不是简单的多个行政单元“大拼盘”，而是符合市场经济、区域经济规律而形成的城市经济功能区[]。推进都市圈建设，既要发挥政府规划引领、空间管制等方面作用，更要坚持市场主导原则，围绕中心城市构建都市圈。都市圈建设首先要确定中心城市，进而根据区位临近、要素聚集、分工协作等，划定都市圈及覆盖范围。结合河南省内城市发展情况，从战略层面建议：

　　构建“三层次”的都市圈推进空间结构。从地理区位看，郑州、洛阳作为省内两大核心城市，能够完成周边多个城市覆盖；考虑省域发展“一盘棋”，在其他重点城市打造上应着重考虑距离郑、洛较远的城市；从经济总量看，2019年郑州GPD超1.1万亿；省域副中心城市洛阳市排名第二；南阳、许昌、周口、新乡、商丘、安阳等为“第三梯队”；从人口构成看，郑州、南阳常住人口均超1000万；周口、商丘等8个城市常住人口超过500万，主城区人口多数超过100万，具备打造都市圈的基本条件。政策规划层面，河南明确了突出郑州、洛阳“双引擎”带动作用，提升南阳、商丘、安阳等区域性中心城市发展能级的总体思路。基于中心城市布局，可将河南都市圈划定为三个层级，第一层级为郑州大都市圈；第二层级为副中心城市洛阳都市圈；第三层级为南阳、商丘、安阳等区域性中心城市构成的都市圈。

　　明确“两阶段”的都市圈建设时间节点。现代化都市圈培育和发展应分两个阶段来实现，2025年之前是第一个阶段，2026--2035年是第二个阶段[]。“十四五”时期，要着力做好第一层级郑州都市圈和第二层级洛阳都市圈建设，在都交通、服务、市场、体制机制一体化方面打造特色亮点；对于第三层级的都市圈建设，“十四五”时期仍以提升中心城市能级为主要目标，根据发展环境变化和地方发展能力提升情况，争取能够在5-10年内确定为后期都市圈打造的目标地。

　　三、推进都市圈建设，要把体制机制创新放在关键位置，增强改革的主动性、针对性

　　都市圈是集成式改革创新的理想空间。河南都市圈建设，要在土地、资本、人口、科技创新方面打破区域束缚，吸引、聚集要素资源。一是创新土地供应举措，降低生活成本。针对都市圈建设用地需求，构建跨区域耕地补偿、生态补偿和建设用地指标“增减挂钩”机制，确保必要的建设用地供应；在都市圈内率先探索农村集体经营性建设用地入市改革，盘活农村土地，稳定地价房价，降低生活成本；二是稳步放开户籍限制，创新人才政策。夯实现有户籍开放政策，不断简化落户流程；参考甬舟一体化政策，探索郑州都市圈内户籍一体化制度，给予都市圈内城市户籍人员迁移户口同城待遇，逐步实现户籍制度全省放开；发挥中原交通便利的串联优势，搭建“共享用工”“周末人才”等供需平台，建立柔性人才引入、使用机制；三是落实资金及相关政策支持。围绕都市圈建设提供必要财政配套或激励政策，制定财税减免、转移和重点项目的倾斜政策[]；探索建立跨区域投入共担、利益共享的财税分享管理制度。在外部交通路网、城市基础设施、基本公共服务水平财力支持方面，适当向都市圈区域倾斜；四是推进要素交易平台建设。畅通都市圈内要素流动机制，打造集土地使用权、排污权、碳排放权、用水权、用能权、资金等数据信息于一体的综合性管理平台，推动要素资源都市圈内统一配置和交易。五是围绕都市圈打造创新圈。构建圈内多层次的政产学研协同创新平台，依托都市圈技术交易市场，建立互联共享的知识产权交易大数据中心，开展跨区域产权交易中介服务，打造全梯次联动的都市创新圈。

　　都市圈建设是一项系统性工程，要在完善多层次协作体系上持续发力。一是完善产业协同机制。统筹研究制定产业创新协作专项政策，推动优势区域政策延伸，实现都市圈、城市群产业优惠政策区域共享，高新技术企业、高层次人才资格互认等。二是搭建项目统筹机制。建立常态化项目会商机制、重大项目评价和统筹落地联合审议机制；条件成熟基础上，构建统一的项目审核、储备、接续及动态管理机制。三是推进利益共享机制。建立符合市场规律的利益分成机制，包括生态补偿制度、财政转移支付制度等。例如，对都市圈新设企业形成的税收增量，属地方收入部分实行跨地区分享，共同协商确定分享比例和期限。四是健全重大领域联动机制。在基础设施共建、产业转移引导、公共服务共享、数据信息开放、生态环境共治，公共卫生风险联防联控等领域，合力推进重大跨区划事项顺利实施[]。

　　四、推进都市圈建设，要强化跨区域合作治理能力，夯实治理体系与治理能力现代化底座

　　都市圈建设要统筹考虑行政区与经济区关系，正确处理政府、市场、社会组织关系，持续优化府际关系与部门关系，打破行政分割、消除行政壁垒，以规划调控和跨区域行政协作为抓手，不断完善治理机制。一是突出规划引领。把都市圈作为一个整体规划打造，形成“1个发展总规+N个专项规划”的整体性规划体系；二是完善治理体系。省级层面考虑设立高于地市级、低于省级的独立性跨行政区协调机构；在都市圈内考虑成立高标准的府际联席会等组织机构；针对跨行政区重大问题，组建跨区域专家委员会；三是强化考核激励。将都市圈作为一个整体考量，将都市圈内协同发展、开放发展指标纳入，形成明确的动态考核和准入退出机制。四是实现科技赋能。把都市圈建设与“新基建”结合起来，利用新一代信息技术实现城市、区域间数据、信息共享，助力资源优化配置、高效互动和数字化治理。（安阳师范学院 马振涛）