2020年年末召开的中央农村工作会议再次强调了“三农”工作的重要意义，强调了新发展阶段粮食安全和“三农”工作的稳盘作用。保证粮食安全、巩固脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴都离不开现代农业的发展，需要通过供给侧结构性改革推动农业农村优先发展。这其中，土地流转的综合改革是一项重要内容。

　　从现象上看，土地流转存在的问题主要是流转不规范以及流转方向与预期有差别。流转不规范是指现实中的土地流转主要是亲戚邻居之间的代耕流转，多是非正式的口头协议，流转之后只是解决了弃耕问题，没有解决生产经营的细碎化进而达到适度规模经营的目的。流转方向与预期有差别是指迫切需要转入土地的新型经营主体在流转过程中存在许多困难，无法很好地支撑新型经营主体的发展。

　　从本质上看，土地流转更多地折射出土地制度深化改革问题。作为转入方的新型经营主体认为土地流转不畅，流转成本高、流转土地的不成规模、经营基础设施的不适应等问题。作为土地转让方的农民考虑土地的保障与就业功能，在土地流转上普遍持有让街坊邻居代耕更放心的流转心态。从交易上看，土地流转平台不完善，支撑土地流转的法律保障体系不健全等交易过程还有缺陷。

　　土地资源虽然是农业生产最核心的资源（尤其是种植业家庭农场），但在土地流转中还不能仅仅从生产要素的功能上加以解决，还必须统筹考虑土地的财产、保障等其他方面的功能。如果仅仅从农业要素配置的角度上推进土地流转，则只是将土地流转作为一个生产性问题加以解决，没有考虑土地的多重功能及其相互之间的替代问题。如果不解决土地的多重功能问题，则不可能根本解决土地流转问题。这样，土地流转就由一个形式上的生产问题转变为一个综合性的制度问题。例如，场所空间功能主要是指土地提供人类居住、活动空间的功能，包括城乡住宅建设、道路交通、开阔空间等立体空间提供。如果这些用地占用较少，是不会影响土地生产性功能的。但是，随着城镇化的快速发展，这些基础设施功能在整个经济社会中所占比重越来越大，加剧了土地资源的稀缺性，进而影响土地的生产性功能。土地资源的多功能性表明了土地的多种用途，但问题是土地不像工业品一样可以无限地生产与供给，而是一种固定的禀赋资源，多种用途的相互替代会造成稀缺性加剧，选择性增加，成本上升。这是我们在分析土地流转时必须要关注的一个方面。

　　目前，通过“三权分置”已经为土地生产性功能的配置提供了制度基础，但在非生产性功能方面还需要制度供给的进一步深化：

　　首先，从财产权的角度关注流出方的诉求。当前，土地的财产性功能、保障性功能日益突出，如果不从财产性功能与保障性功能方面为土地资源找到替代的解决方案，则畅通土地流转是非常困难的。这是解决土地转出方愿意供给土地经营权必须解决的问题。解决这一问题一是要大力发展城市经济，为农村退出的农民提供非农就业岗位；二是要从政策上真正取消户籍制度的约束，使得有条件的农民工能够真正在城市扎根，从而能够从根本上放弃对土地的经营权；三是细化农村宅基地制度改革，能够使离开农村的农民将自己的宅基地转让出去，从而将自己在农村的财富转换到城市去，使其能够真正放弃土地经营权。

　　其次，从生产的角度关注流入方的诉求。新型经营主体成为农业产业竞争的主体需要多方面因素的支持，土地对于种植业经营主体来说仅仅是一个必要的条件，除此之外，还有资金、风险规避、生产基础设施（道路、水利、仓储等）、技术扶持、政策补贴等各方面的要求，需要加以支持。同时，在经营管理方面也是短板，需要通过引进人才加以解决。这是解决生产主体所必需的基本条件。目前，在土地流转，或者在新型经营主体的培育上，只是看到了土地规模门槛的最短板，而忽略或者没有同等程度关注其他因素，所以，效果不明显。促进土地流转必须放弃仅仅扩大土地生产要素规模的做法，必须保持各要素的均衡配置。

　　再次，从生产成本的角度完善农业支持政策。在现代市场经济中，农业产业是一个弱势产业，但同时又是一个具有准公共产品的基础性产业，关系到国家粮食安全。所以，世界各国无一例外都会对农业产业实施扶持与保护。在对农业生产者的保护中可以采取价格保护与成本保护，目前主要是采取成本保护。成本保护的内容包括生产的基础性设施、农业生产装备、技术进步及其应用、财政性补贴与优惠贷款。从土地流转和新型农业经营主体的培育上看，这些仍是制度短板，需要尽快完善。

　　（作者张良悦系省高校哲学社会科学创新团队乡村振兴与农村区域经济发展首席专家）