推动资本下乡从事农业生产经营是我国实施乡村振兴战略、促进城乡融合发展、解决制约我国经济社会发展“三农”问题的一条有效途径，资本下乡不仅是解决城市富余工商资本的出路，而且是二三产业反哺农业的重要举措，成为乡村产业振兴、打赢脱贫攻坚战的重要途径。资本下乡需要有效的社会政策约束，才能达到乡村全面振兴的目标。建构有效的社会政策，需要兼顾“公平”和“权利”，需要从“公平”和“权利”的基本定位出发，沿着其价值判断，包括：第一，其政策目标是向农村居民提供福利；第二，社会政策是经济目标和非经济目标的统一，如保障农民的福利、乡村振兴和企业家收入的实现等。第三，社会政策涉及某些发展过程中新生成资源的再分配手段，其制定需要正确处理经济政策与社会政策的关系，社会政策不排斥经济政策。

　　一、创新社会政策的建构机制，建立多主体参与的社会政策生成机制

　　资本下乡与乡村振兴涉及多主体，同时，社会政策建构的目标也是平衡社会福利分配的不均衡，因此，在社会政策的制定过程中，其参与主体要多元化，实现多主体之间的利益平衡。首先，资本下乡与乡村振兴的社会政策牵涉到农村经济发展、生态环境保护、社区发展、历史文物保护和产品销售等，涉及到不同的公共管理部门，同时还牵涉到一些已经制度化基础的社会控制和责任，有一些内容常常不容易分清楚，一个政策由集中机构来负责，常常会出现解释的错误，因此，认识和协调资本下乡与乡村振兴的解释能力是必需的，所以，资本下乡与乡村振兴的社会政策必须经过严格的讨论，并使用现代政策决策机制技术，要求农民、政府机构、农村基层政府、资本下乡代言人、非营利机构、社会政策专家的参与，才能更符合实际，实现社会政策制定的政府行为和社会行为的统一。其次，资本下乡与乡村振兴社会政策的制定要确保多元化目标的共同实现。乡村要实现五大振兴，资本下乡要实现经济利润的追求，农民要实现公平和权利的获得，这些目标需要共同实现，要找到农民、基层政府和下乡资本利益博弈之间的均衡，通过协商机制，建立一种多主体之间交易成本最小化的产生机制，从而满足多方目标的兼顾与实现。

　　二、社会政策的建构要兼顾农户生计，维护农民利益

　　首先农民在与下乡资本、基层政府和上一级政府博弈过程中处于弱势地位，社会政策应该保障农民利益诉求渠道的畅通，给与资本下乡过程中农民合法畅通的维权途径，降低农民利益诉求的成本和过激行为发生的概率。其次，资本下乡涉及农民的土地资本、人力资本等生计活动的要素，应建立基于土地流转、收益分配、赋权有关的农民参与机制，保障农民的知情权和话语权，同时构建失地农民的可持续生计和社会保障制度，最大程度地保证失地农民的权益。第三，通过农民合作建立农民的利益诉求代表，充分发挥新型农业经营主体参与资本下乡的过程，发挥农民合作社、基层组织在涉及资本下乡社会事务的效应，有序带动农民参与决策过程，通过集体行动来充分表达利益诉求，确保资本下乡中各方主体的良性互动，不断促进“三农”问题的解决，确保下乡资本真正为乡村振兴服务，不断把乡村振兴战略向纵深处推进。第四，在资本下乡过程中，确保农户的资本利益不受损失，保障其资本收益权。资本下乡所带来土地经营的多样化，形成农户选择将部分土地流转出去，或采取“土地托管”“土地银行”等模式，虽然经营土地数量减少，但获得的收益更高，同时，外来资本对劳动力形成大量需求，选择脱离土地的剩余农村劳动力，进入下乡企业务工，不仅提高了收入，还促进了农民人力资本流量和存量的提升。

　　三、建立政府、下乡资本、农民的良性关系，构建三方长效合作机制

　　为了缓解资本下乡所造成的社会矛盾，适应日益多样化的社会需求，社会政策制定需要建立政府、企业和农民之间的良性互动关系。一是建立下乡资本企业与农民之间的良性互动关系。下乡资本从农民手中获取资本，并利用这种资本获取利益，农民希望从下乡资本经营中获取比传统更高的收益，双方利益获取之间的矛盾，需要一个畅通的沟通环境和公平的协商环境，建立下乡资本企业与农民的利益共同体，在重大事项决策方面，如土地流转、收益分配等，保障农民的知情权，强化其话语权，建立一个有效的沟通和协商机制，保障低成本有效的解决双方利益冲突。二是建立下乡资本企业与农村基层政府之间有效的沟通机制。通过建立基层政府与下乡资本企业相互的经济与社会嵌入机制，约束基层政府与下乡资本企业的相互约束机制，建立一个双方参与的决策机构，有效的协调双方利益方面的冲突，主要保障基层政府所代表的农民利益与政府利益不受损失，约束双方的合谋行为，避免下乡资本企业与基层政府形成“权利-资本”的共同体。三是建立基层政府与农民之间的有效沟通机制。基层政府作为农民的利益代表和管理者，应该代表农民的权利，尤其在土地流转、人力资本供给和社会环境治理方面，原有的基层政府的职能需要依据资本下乡的实际情况变化而变化，建立基层政府与农民选出的代表形成一个利益共同体，共同监督下乡资本企业的经营行为，保障基层政府和农民的权利不受资本的伤害。

　　四、配合社会政策，强化经济政策的自发作用

　　资本下乡的主要目的是获取乡村振兴制度取向的制度红利，即获取政府在乡村振兴方面的补贴利益，兼顾获取市场利益，其经营兼有功利性和短期型，面临较大的制度和市场风险，如果一旦失败撤离乡村，往往带动农民和基层政府更大的损失，这部分损失需要有效的社会政策来平衡，因此，应建立下乡资本有效的退出机制。一是建立有效的社会保险机制；下乡资本属于跨界经营，所涉及的农业具有周期性、波动性和季节性特征，受自然条件和市场条件的影响较大，如果按照工商业的惯性思维经营，经营亏损的概率较大，建立下乡资本企业的有效社会保险政策机制，保障其经营风险在一定范围内得到补偿。二是建立有效的资本退出补偿机制；如土地流转的社会风险，同样存在于农户与下乡资本企业，企业在短期利益的诱致下，实施掠夺性开发会衍生出土地结块、肥力下降等诸多问题，导致土地承包到期后农民的复垦成本高，农户同样存在土地流转时间到期后，流转的土地不能够正常收回的担忧，因此，鉴于土地流转存在潜在的社会风险，必须规范好土地流转，保护好双方的权益。三是建立资本下乡的退出机制；下乡资本在土地经营过程中存在投机行为，如何有效的约束下乡资本企业的投机行为，是社会政策的关键。建立基层政府，农民代表和下乡资本企业共同参与的监督机构，并利用大数据技术，有效的监管农民土地使用权和集体经济的土地所有权。

　　五、建立社会约束机制，制约农地“非农化”和“非粮化”行为

　　一是建立资本下乡的社会监督机制；防止下乡资本的过度“逐利”造成粮食安全与农产品安全所带来的不利影响，强化农村集体所有制以及基本经营制度等方面的制度基础，下乡资本经营必须坚守土地的制度红线，也是保证农民主体地位、维护农民根本利益的制度保障。必须建立下乡资本经营的社会监督机制，对资本下乡经营实施适时监控。二是建立资本下乡的准入机制；为了避免工商资本采取“非农化”经营和土地过度开发，地方政府需改变当前条块性和临时性的制度约束体系，建立下乡资本租赁农户所承包耕地的准入制度，下乡过程严格审查资本经营能力、企业资信、产业规划和技术实力等情况，并落实好“三个不准”，即不准变更土地用途、不准改变土地集体所有性质、不准损害农民土地承包权益。三是建立农业和粮食经营的社会惩罚机制；一方面，建立农民对农地经营的“非粮化”和“非农化”监督机制，另一方面，建立基层政府对土地使用用途监督的社会政策机制，包括正式反馈和非正式反馈机制，当工商企业以发展特色小镇和乡村休闲旅游为名，征收农民耕地，实现变相搞房地产开发，或将集体农田用于开发农贸市场、居民住宅用房、商业街，造成了农地“非农化”现象，导致农田的土壤性质发生变化，从而破坏了农田的农业生产能力等行为时，基层政府应建构有效的渠道反映相关信息给管理部门。当下乡资本以骗取国家农业补贴、圈地、“空壳合作社”、“空壳企业”、“冒牌家庭农场”，造成农地的浪费和无效使用，并对我国的粮食安全带来严峻的挑战时，基层政府与农民有权监督下乡资本经营行为，并对上一级政府进行反映，实施惩罚。

　　六、建立资本流动的社会风险防范机制，推动城乡资本有序流动

　　首先，建立健全下乡资本经营的利益分享、保护与协调机制是消解农民企业之间短期流转行为的重要举措，为了确保乡村振兴中多主体能够和谐共处，土地流转长期平稳高效，关键是在下乡资本经营农业过程如何保障农民获得实实在在的收益，真正享受到下乡资本带来的好处，因此，应建立社会赋权机制，建构基于农民精英群体的权利俘获机制，保障农民群体应得的社会权利。其次，建立土地流转的社会控制机制；控制土地流转价格，落实土地承包经营权登记制度。地方政府在鼓励资本下乡的同时要转变土地流转理念，不能单纯依靠行政手段强制推进土地流转，应以市场监管者的角色去规范土地流转市场。依据土地质量、产出水平和物价变动等多方因素合理确定流转价格并实行公开招租，明确土地承包权归于农民，经营权流转给下乡资本，实现承包权和经营权分置并行，构建“共赢”型土地流转机制，并最终形成工商资本和农民和谐共赢的局面。第三，建立下乡资本租赁农地的准入和监管制度。政府部门不仅要审查下乡资本经营农业的资质、规范其投资方向和经营项目，还要确保下乡资本在从事农业经营的全过程和各环节都要符合发展高产、稳产、优质、生态等现代农业的要求，杜绝下乡资本以下乡经营农业为借口实施非农经营或非法经营，对于个别率先退出的下乡资本要划定底线红线，落实惩罚机制。

　　七、规范资本的产权边界，建立“村-企-民”有效合作机制

　　首先，完善资本下乡的产权界定；资本的有序下乡与村-企-民合作机制与产权的制度化密切相关，通过产权清晰界定，划清政府、企业和农民在各合作范围内的权责利关系，避免企业经营的盲目性和对政府及村社的职能替代，通过清晰的产权界定，明晰企业与村社资产和管理边界，为村企良性互动奠定制度化基础。其次，实现乡村内部的自我改进与完善，尤其是村社自主性建立和村社理性获得。农村社区应在面对资本下乡时利用一切可能的条件合理地扩展自己应得权益。资本下乡之后，村企之间应该建立合作关系而非从属关系，平等合作关系的确立重点在于农民自组织能力的提升。第三，推动农民自组织再强化机制；通过与企业合作，有利于提高村社行政组织和管理能力，激活农村经济合作社经济功能，增强村庄发展自主性和独立性。

　　【河南财政金融学院 王肖芳,本文系2020年河南省社会科学规划专题项目“河南资本下乡与乡村振兴的社会政策研究”（项目批准号2020ZT29）的阶段性成果】