行政职权（也称国家行政权力）是行政执法的基础，也是行政法律制度和行政法学的核心概念。行政职权的设定、授权、委托和协助是行政职权产生和运行的四种形态。但有一些执法人员，对于这四种形态还分辨不清；有的法律文件，也存在概念混用的情况；现实操作中，任意授权、任意委托、任意下放权力等现象依然存在，违背了“职权法定”的法治原则。分清这四种形态，是理论和实践中基础且重大的问题。准确地说，设定是行政职权的产生方式，授权和委托是行政职权的调整方式，协助是行政职权的合作方式。

　　行政职权的设定。行政职权的设定，是国家行政权力的形成方式，是宪法和法律对国家权力架构和体系的设计，是人民通过国家法律对国家行政机关的首次赋权。行政职权作为国家权力的组成部分必须依法设定，这是人民主权和依法治国的要求和体现。我国宪法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，赋予国务院和地方各级人民政府以行政管理权。此外，行政处罚法等法律把行政处罚权，行政强制法等法律把行政强制权，行政许可法等法律将行政许可权赋予给一定的行政机关。凡此种种，都属于行政职权的设定。

　　行政职权的设定，性质上属于国家的立法活动。设定行政职权的“法”就是“设定法”。“设定法”位阶的高低，取决于所设“权力”的性质，不能一概而论。例如，行政组织权、行政拘留、行政强制权等必须由宪法和法律设定，但有的行政职权可以由法规、规章设定，如行政法规和地方性法规可以设定没收权、查封权和扣押权，规章可以设定警告和一定数额的罚款权。

　　在行政职权的设定关系中，设定方是国家立法机关，被设定方一般是国家行政机关，但也不排斥在某些特殊领域，国家法律将某些特殊的行政职权设定给行政机关以外的其他组织。行政职权设定的法律效果，是被设定方成为独立的行政主体，可以自己的名义实施行政管理，并由自己独立承担法律后果。

　　行政职权的授予。行政职权的授予，是国家行政权力的调整方式，是我们也称为“授权”，指通过法律设定获得行政职权的行政主体，在法律允许的前提下，基于真实意思表示，通过法定程序，将自己的职权调配给没有该职权的组织的过程。行政职权设定是国家法律对行政权力的初次安排，授权则是对初次安排的权力作事后调整，是对权力原始安排的一种“变通”。

　　授权的法律特征是经法律设定的行政主体，将自己的权力转让给另外一个组织来行使，使另外一方主体成为法律上的行政主体。授出职权一方称为授权方，接受职权一方为受权方。授权关系成立之后，原本不是行政主体或不是这方面的行政主体的组织，从此成为这一行政关系中的行政主体，完全可以自己的名义实施该职权，并对职权行为承担责任。

　　在现实中，行政职权的授权通过两种形式进行：一是通过法律法规授权。如行政处罚法规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。这就是说，有关行政主体要将某些行政处罚权授权给具有管理公共事务职能的组织，必须通过法律法规的形式。二是通过行政决定授权。这类授权也大量存在，如计量法规定，县级以上人民政府计量行政部门可以根据需要设置计量检定机构，或者授权其他单位的计量检定机构，执行强制检定和其他检定、测试任务。

　　尽管存在两种形式的授权，但是不少人将授权解释为“通过法律法规的授权”，从而造成授权既难以与“设定”相区别，又难以与“委托”相区别。其实，授权与设定的区别，主要不在于是否通过法律法规（因为有一类授权和设定一样，也是通过法律法规的），也不在于受权主体是行政机关还是具有管理公共事务职能的其他组织，而主要在于是原始赋权，还是事后转移权力。职权的设定是对权力的原始取得，授权是事后对原始权力的调配，这才是行政职权“设定”与“授权”的最大区别。

　　授权是对职权设定的“事后变通”，因而必须受严格限制。第一，授权应当出于国家管理的需要，确实因原职权主体行使权力条件的限制而需要作事后的职权调整；第二，授权应当有法律的明文许可依据，法律没有规定可以授权的，行政主体不得擅自授权；第三，授权必须通过法定程序并符合法定形式，必须由授权方通过法律法规或者通过其他授权决定来宣布授权过程和结果；第四，禁止再授权原则。受权主体得到所授职权后，不得将所授职权再次转让。

　　行政职权的委托。行政委托是指一个行政主体虽然具有行政职权，但它由于行使职权条件上的限制或其他原因，不便或无法实施该职权，在法律允许的前提下，委托另外的组织以委托方的名义实施该职权。例如，城市规划部门具有拆除违法建筑的职权，但它缺乏拆卸建筑的技术和设备，特委托建筑公司拆卸违法建筑。

　　在行政委托关系中，一方是职权的委托方，另一方是受托方。委托方不是将行政职权，而仅仅是将行政职权中的行为权能，转让给受托方，受托方便可以，也只能以委托方的名义实施该行政行为，但行为后果由委托方承受。和授权一样，行政职权的委托也是国家权力的调节方式，但它和委托不同的是：首先，授权是一种单方行为，而委托是一种双方行为。授权通过法律法规或授权决定而形成授权关系，无须以被授权人的同意为前提，而委托是基于双方的合同关系而发生，须以双方意思一致而成立。其次，授权的效果是发生行政职权的转移，而委托只发生行为权能的转移。行政权能与行为权能是行政职权的基本构造，前者指法律上的权力资格，后者是指法律上的行为资格。再次，授权的结果使受权方成为行政主体，但委托的结果只是让受托方成为行为主体而不是行政主体。最后，在授权关系中，被授权方作为行政主体，可以自己名义实施行政行为并对行为后果承担责任，而在委托关系中，被委托方作为行为主体，只能以委托方的名义实施行政行为，行为后果由委托方承担。

　　由于委托同样是对国家所设定职权行使过程中的临时变通，因而也须受到严格限制，以免冲击“职权法定”原则。一是以法律允许委托为前提，没有法律依据的，不得委托。委托的法律依据可以是法律、法规、规章，但是委托法必须和设定法相一致。二是被委托人可以是组织，也可以是个人；可以是行政机关，也可以是社会组织。委托法对被委托组织有特别要求的，就必须符合特别要求。

　　行政职权的协助。行政职权的协助，是指基于国家机关之间的合作关系，一个行政机关在行使职权过程中，受到另一行政机关或其他国家机关配合的法律制度。例如，海关法规定，海关在执行公务受到抗拒时，可请求公安机关和人民武装警察部队提供职务协助。

　　行政职权的协助，包括行政机关之间的协助，也包括其他国家机关对行政机关的协助；它可以由请求协助和提供协助的机关，以共同署名方式作出一个共同行为，也可基于同一个工作目标各自作出独立的行为。行政职权的协助表现为国家机关之间的一个合作关系。它不同于行政职权的设定，因为它没有因此产生新的职权；它也不同于授权，因为它没有因此转让职权；它同样不是委托，因为它们之间不存在一方以另一方名义活动的事实。

　　以上四种形态都必须遵循一个共同的原则，那就是职权法定。其中，职权依法设定是职权法定原则的核心，是依法授权、依法委托和依法协助的前提和基础。在这四种职权制度中，除职权协助外，授权和委托都是对职权设定的“变通”，必须严格控制。国家权力设定之后，原则上不得变动。授权是对权力设定的调整，应当是一种非常“例外”的制度，只有在确实出于国家管理的需要，并经“设定法”许可的条件下才被允许采用。委托是对行政职权行为权能的重新调配，也应当是一种“个例”制度。所以现实中存在的“频繁授权”“任意授权”“轻意授权”“普遍授权”“广泛委托”等现象，都是对职权法定原则的忽视甚至背离。必须记住：国家的权力由人民通过法律设定以后，原则上不得变动；只有在极其严格的条件下，确因国家管理的需要，并以法律许可为前提，方可经过法定程序并以法定形式实现权力调整。行政职权一经依法设定，应当以“不动”为原则，以“变通”为例外。

　　（胡建淼专家工作室供稿）