村庄规划的“留白”思考

    发表时间:2021-06-09 07:43 内容来源:大河网-河南日报

      《乡村振兴促进法》指出:坚持因地制宜、规划先行、循序渐进,顺应村庄发展规律,根据乡村的历史文化、发展现状、区位条件、资源禀赋、产业基础分类推进。在大力实施乡村建设行动中,科学推进村庄规划成为当前迫在眉睫的重要任务。河南作为乡村人口大省,为增强村庄规划的科学性,亟须树立“留白”思维,以“大留白”与“小留白”的合理安排,为乡村建设和乡村振兴行稳致远赋能增效。

      留白是对村庄规划质量的战略考量

      规划留白其本质是加大国土空间规划弹性、加强土地混合利用,是适应未来发展不确定性的多情景应对,通过预留用地保障未来发展空间并实现用地效益最大化的一种规划理念和用地方式。按规划属性和规划内容来分,村庄规划留白有“大留白”与“小留白”两种。“大留白”,即村庄发展走向和发展时机尚不明确、非最适宜,不急于做确定的结论,而是待时机成熟时再进行规划;“小留白”,即对于纳入规划的村庄,基于产业发展、基础建设等未来可能,在规划中不追求高强度开发、高密度建设,有意识地预留发展空间,提升乡村生态宜居水平和发展新潜能,实现人与自然和谐共生、发展与保护相互促进。

      村庄规划留白为有效应对乡村未来发展、民生工程、基础设施建设及生态环境保护等不确定性土地需求提供了弹性空间,对全面推进乡村振兴战略和促进乡村宜居宜业具有重要而深远的战略意义。一方面,留白在战略规划中具有必要性。村庄规划留白不仅是健全乡村科学规划管理机制,推进乡村治理体系和治理能力现代化的重要创新举措,而且还是优化提升乡村多种功能价值、促进乡村新产业新业态发展的有效路径。另一方面,留白在现实规划中具有紧迫性。村庄规划留白对于乡村建设为之不当和为之过当具有较强约束,是增强乡村建设韧性、减少规划失误的科学导向,也是对自然环境和生态空间的保护与延续,体现了正确的价值观、政绩观、事业观和发展观,顺应了乡村发展规律和演变趋势的内在要求和迫切需要。

      谨防村庄规划留白的认识误区

      村庄规划留白是统筹兼顾现实与未来之需,在现行村庄规划的基础上,对乡村进行长远设计的前瞻性规划;是科学优化土地结构与布局,对外界环境变化做出迅速反应,引导土地市场健康有序发展的富有弹性规划;是以国土空间协调发展为基础,蕴含着整体思维内在逻辑的系统性规划。要科学认识和把握村庄规划留白,防止陷入“不作为、消极无为、拍脑袋”的认识误区。

      留白不是不作为,而是不折腾。村庄规划留白之“留”,不是停留之“留”,而是预留之“留”,是在未来发展的时间轴上科学预留的一部分用地,以期在乡村建设发展和重大项目规划中保留更多的空间;绝不是慢下来、等等看,而是在把握好“度”的基础上,既要主动进取、尽力而为,又要尊重客观、量力而行,为产业更兴、生态更美、文化更浓、百姓更富留下充足空间。

      留白不是消极无为,而是积极有为。村庄规划留白用地作为一种长远性、前瞻性极强的政策,是对乡村建设计利长远的科学规划。较当前村庄规划以发展经济、发展产业为主导而言,一些地方政府认为村庄规划留白只是“潜在”政绩,由此会缺乏积极性,形成留白就是不作为、就是消极无为的观念。而村庄规划留白不仅需要智慧,更需要勇气、责任和大局观,体现了科学的发展观、务实的政绩观和超常规推动工作的深远历史眼光,是最普惠的民生福祉,是功在当代、利在千秋的事业。

      留白不是拍脑袋,而是重论证。村庄规划留白是为了整合资源、加强管理、优化城乡空间布局、改善人居环境,促进乡村建设的协调、可持续发展。因此,村庄规划留白需要正确处理局部与全局、显绩与潜绩、当前与长远的关系,是以政府、专家和群众的多方协同合作、科学论证,始终站在乡村建设和乡村振兴大局上的科学规划。

      村庄规划留白的实施路径

      适度加强规划留白的弹性管控。村庄规划留白的管控要注重其适度弹性。一方面,要坚持刚性约束与弹性管控相并行,在严守生态保护红线与永久基本农田控制线的基础上,充分考虑未来乡村发展的不确定性,分类设置战略型、发展型、优化型、指标型留白空间,为未来乡村建设提供充足空间保障。另一方面,要坚持增量规划与存量规划并重,以优化村庄存量建设用地空间布局、功能分区作为未来乡村建设的重点内容,针对不同类型的存量地块实施差异化土地利用政策,严格规范重点地段存量建设用地的开发和使用,在具体用地功能及用途上实行弹性管控,探索土地混合使用和建筑复合利用的综合用地新模式。

      充分利用规划留白的“缓冲期”。村庄规划留白从划定到启用,中间存在一段“缓冲期”。因此,可遵循维持现状、支持生态友好型建设原则,充分发挥留白用地的价值。一是实施“以绿看地”。对于非建设用地留白,鼓励建造和改善乡村生态环境,提高乡村绿化率,发挥留白用地生态禀赋优势,展现乡村生态价值和竞争力。二是严控建设增量。对于建设用地的留白,在符合城乡规划行政许可,不违背乡村建设长远发展的前提下,在“缓冲期”内维持现状用途,不予随意扩张改建。三是临时利用。在考虑到建设用地留白用途的不确定性和建设时序时,可用于村民居住、农村公共公益设施建设、乡村旅游用地以及农产品加工等布局,用于“缓冲期”的乡村功能修补。

      切实提升规划留白的参与度。村庄规划留白要坚持以人为本、尊重民意,在遵循资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价的基础上,坚持上下联动、社会协同、村民参与的组织方式。在留白空间启动机制上,应根据村庄自然经济社会条件和村民集体意愿,统筹安排生态、农业、产业空间,综合研究确定留白用地目标,以保证留白用地启用的科学性。在村庄规划留白未来开发过程中,要按照国家宏观调控下充分发挥市场机制基础性作用的要求,使政府、市场、公众三者形成合力,从而推动留白用地的科学规划,顺应未来乡村建设发展需要。     (作者刘依杭单位:省社科院农村发展研究所)

    编辑:贺心群