近期，习近平总书记在《求是》发表重要文章指出，农民落户城市意愿下降等问题要抓紧研究、明确思路。推动农业转移人口在城市落户是国家新型城镇化战略的重要举措。但是，无论是从政策推进的过程和结果来看，还是进城农民的实际行动来看，农民城市落户意愿确实不高。在讨论农民城市落户意愿的时候，我们首先要明确一点，落户不是目的，目的是推进农业转移人口市民化，让进城的农民能够获得与城市居民同等的待遇，能够更加顺利地融入城市，成为新市民。可以说，一方面可以造福无法扎根漂泊不定的两亿多流动人口，另一方面可使一个流动态的社会转变为一个稳定态的社会，为城市发展创造一个平安稳定和谐的社会环境。同时，大规模人口流动的不稳定性对城乡和区域发展空间态势造成潜在的风险。推进落户有利于降低空间发展格局的风险，在明确这一前提的基础上，我们再来看农业转移人口落户城市意愿下降这个问题。

　　首先，改革开放后，随着社会经济形势的变化，与户籍关联的其他领域的市场化改革，使附着在户籍上的社会福利逐渐被剥离，整体上户籍的作用被削弱；与此同时，随着城乡社会保障体系的完善和农业转移人口在城市权利保障的落实，户籍差异缩小，部分边界消失，户口的意义和作用发生了根本的变化。因而，推进农业转移人口市民化不能光纠结于落户，也不能就户籍制度改革来评价户籍制度改革。农业转移人口落户城市意愿降低证明了在过去几十年农村社会保障体系的逐步完善，进城流动人口的权利和利益保障的提升取得了实际效果。目前落户最大的动机是子女高考，除了个别特大城市以外，随着户籍改革以及社会保障制度的完善，附着于户口上的利益缩小之后，户口身份认同属性越来越重要，演变为身份归属的象征。

　　其次，要跳出城乡二元结构的思维框架看待这一问题，不能用改革开放前严格的城乡二元户籍制度来看待今天的户籍制度，要仔细分辨改革开放以来不同发展阶段城乡户籍实际附着和捆绑的社会福利及其变化，要看到诸多领域城乡户籍边界的消失。实际上，落户涉及的不仅是城乡之间，还包括区域之间、城城之间、城郊与城市之间的多元差异和多元结构。无论是已经削弱依附于户籍上的利益，还是身份归属的认同都是十分复杂的，是利益和情感的交织，不仅仅是城乡转换的简单考量，也是农民落户城市意愿下降的原因之一。

　　再次，要理解农业转移人口落户意愿不高，需要正确看待农业转移人口家庭化迁移的能力问题和落户的阶段性特征。农业转移人口由农村迁移到城市，第一步是要获得一个稳定的就业机会和合适的收入，第二步是实现家庭团聚，能够在流入城市实现家庭迁移。考虑到城市的生活成本（尤其是住房成本）以及子女的扶养和教育成本，举家迁移城市对大多数农业转移人口来说是很困难的，多数农业转移人口是不具备这样的条件的；第三步，实现了家庭化迁移，在流入城市能够实现稳定的家庭生活，明确了自己安身立命之地之后才有意识和意愿考虑身份归属、考虑落户的问题，这是个自然而然的问题。所以说，在没有普遍实现家庭化迁移，个人能力和各方面的限制使其在城市无法实现正常的家庭生活之前，落户自然不会提到大多数农业转移人口的日程上来。

　　又次，即使落户意愿整体不高，但也有相当部分已经实现家庭化迁移并有能力在城市长期立足的农业转移人口有落户的需求，因此继续推进户籍制度改革，进一步放开落户限制，降低落户门槛仍然是必要的。目前来看落户这一政策工具的有效性不足，不代表创造落户条件，降低落户门槛不必要。虽然中央已经全面放开了市区人口300万人以下城市的落户限制，但是在基层的具体执行过程中仍然会存在这样或那样的限制，对于在城市社会关系薄弱、社会融入程度不足的农业转移人口而言，这也是影响他们不愿落户的一个因素。

　　最后，在推进农业转移人口稳定融入城市、实现市民化方面，要在其他方面出台更加重要的政策举措。因此，推动农业转移人口在城镇落户，除了城市户籍制度放开之外，还需要探索伴随户口迁出的权益接续机制，并解决农民进城落户的权益保障顾虑。一方面，让进城农民在农村土地的产权，包括宅基地、集体股权收益分配权等，有变现或自愿有偿退出的机制；另一方面，户口问题解决后，相应配套的市民化待遇也应该同步跟进，突出保基本、保重点推进基本公共服务均等化，真正让“城市人”身份给落户人口带来更多的获得感。其中，如何创造更好的条件推动举家迁移，实现农业转移人口的家庭团聚是“十四五”时期乃至更长远的未来考虑的重点内容。市民化政策要着力解决举家迁移面临的问题，促进农业转移人口家庭发展能力建设。特大城市积分落户政策对已婚且夫妻共同迁移家庭降低积分要求，在住房供给等方面为他们在城市的家庭团聚和充分享有家庭生活创造条件。（田明）