□朱晓燕 张昊

　　2021年1月，习近平总书记发表重要讲话强调要准确把握新发展阶段，深入贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，要根据新发展阶段的新要求，推动高质量发展。在“十四五”规划中，我国首次将实施粮食安全战略纳入五年规划中，首次明确国家制定粮食安全保障法，用法律手段强制性保障国家粮食安全，把增强粮食综合生产能力作为约束性指标纳入安全保障类约束性指标中，充分显示出我国对粮食安全事关国运民生、国家治国理政头等大事的高度重视，在新发展阶段下如何实现高质量粮食安全显得尤为重要。

　　一、新发展阶段下我国粮食安全的现状及隐患

　　目前，我国粮食生产稳定，市场平稳，粮食安全稳定可控，粮食产量已连续六年稳定在1.3万亿斤以上，与2011年相比，十年间，我国粮食产量增长了1.14倍，年均增长率1.44%，粮食播种面积平稳，单位面积产量稳步提升，农田生产条件和粮食生产保障能力持续提升。但我国人多地少的基本国情不会改变，在城镇化发展和工业快速发展进程中，粮食生产面临的耕地缩减与污染威胁具有长期性和隐蔽性，我国粮食安全在数量层面和质量层面存在的不足和隐患依然存在。

　　1.数量层面的不足。从近年来进出口数据来看，我国粮食的需求量和自产量之间仍有差距。据海关总署数据显示，2020年我国小麦、玉米和高粱进口量均创出了历史新高，稻米、大麦进口量也都同比增加。我国粮食每年的稳定持续增产主要依赖于化肥、农药、机械作业、水利灌溉等资源投入的增加，而粮食种植基础设施还比较薄弱，粮食增产的可持续性较差，传统土地地力发掘手段需要创新。同时，高资源投入等带来的粮食生产成本居高不下，粮食种植收益低下，种粮补贴品类及资金较少，农户种粮积极性不高。另外，我国粮食生产过度依赖主产区，而长期以来粮食主产区在全国粮食安全方面的突出贡献与低微的利益回报和不完善的利益补偿机制进一步影响了粮食主产区粮食种植的积极性，粮食主产区种粮驱动力不足是国家粮食安全保障在数量方面的一大风险。

　　2.质量层面的隐患。随着消费需求进一步升级，消费市场对粮食品质、安全等要求越来越来高，而隐藏甚至忽略的粮食质量安全问题也渐渐暴露出来，在高质量粮食安全保障过程中的制约效应尤为明显，如农药化肥等过量使用带来的粮食质量隐患、土壤污染带来的粮食质量安全威胁、流通存储环节带来的粮食质量安全风险等，高质量粮食安全保障迫在眉睫。

　　二、新发展阶段下我国高质量粮食安全保障的机制构建

　　在新发展阶段下，遵照“坚持以我为主，立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略”的国家粮食安全战略，从完善及构建粮食生产责任监督机制、建立粮食主产区利益补偿机制、构建农民收入安全防护机制、粮食安全保障机制等四个层面进行责任、义务、激励、保障监管机制搭建，为我国高质量粮食安全保驾护航。

　　1.完善粮食生产责任监督机制，严保粮食种植面积。进一步完善粮食种植责任监督机制，围绕着“稳定粮食种植面积，确保粮食产量稳定，严守耕地红线和加强耕地保护”的核心目标，结合近年来各地区粮食种植情况和耕地情况等数据分析，差别制定各地区粮食种植任务目标，围绕着耕地保有量、耕地质量保护与提升情况、粮食种植面积、粮食总产量等方面对各级地方政府进行有针对性的考核，并将考核结果纳入政府领导班子业绩评价中，压实各级地方政府耕地保护主体责任，严守耕地红线和永久基本农田控制线，促使各级政府部门使出全力，保障各地区粮食种植面积和耕地质量，凝聚合力全力确保我国粮食安全。

　　2.建立粮食主产区利益补偿机制，提高主产区种粮积极性。粮食主产区利益补偿机制可从纵向和横向两个方面构建。一是纵向上的中央政府对粮食主产区的财政政策支持。进一步加大中央财政对粮食主产区均衡性转移支付在全国的比例，进一步提高主产区人均公共预算支出水平且不低于全国地方平均水平的80%。进一步加大中央财政资金对产粮大县的奖励支持额度，缓解产粮大县财政困难，扩大目前中央划定的产粮大县中央财政奖励范围，同时鼓励地方财政结合当地财政收入情况灵活配套，进一步扩大产粮市县的奖励范围和奖励资金，提高产粮大县粮食种植的积极性。中央财政对粮食主产区推进高标准农田等基础设施项目进行政策和资金倾斜，提高主产区粮食种植条件，降低粮食种植成本。二是横向上的粮食主销区对主产区的各项帮扶。粮食种植比较收益低下，粮食主产区牺牲当地经济和产业发展肩负起了全国粮食安全重任，因此，横向上的粮食主销区对主产区提供各项帮扶理应是粮食主产区利益补偿机制的一部分。中央财政等部门牵头组织粮食主销区建立“粮食需求资金和产业项目库”，根据粮食主销区近几年来的粮食生产量、消耗量、输入量和当地财政收入情况等因素，为各粮食主销区核定需要投入的资金基数，该资金可分别用于粮食主产区的农田建设、农村建设、农民收入补贴等方面；另外，利用大多粮食主销区工业发达的优势成立产业项目库，对粮食主产区的农产品深加工、订单农业等方面提供支持和互助，带动当地经济发展，提高主产区农民收入和地方财政收入，提高粮食主产区种粮积极性。

　　3.构建农民收入安全防护机制，提高农民种粮积极性。把现有粮食种植补贴等财政政策在不违反WTO相关政策的前提下进行调整设计优化，补贴重心从种植补贴、价格补贴等转向对农民收入补贴，构建农民收入安全防护网，提高农民种粮积极性。一是加大中央财政对粮食种植的各项补贴力度，形成粮食种植对农民收入增加的直观效益。二是进一步缩小农业直接补贴，提高间接补贴品类及额度，进一步缩小黄箱政策类补贴，设计增加绿箱政策补贴类别和支持力度，如加大财政资金政策用于高标准粮田建设项目数量，降低农民种田成本；设立劳动力结构优化补贴项目，吸引粮食种植主体中的年轻力量。同时，在保证农民收入的原则下进一步调整价格保护机制，向市场调节价格机制过度，并坚持用市场机制引导粮食结构升级，如借鉴美国的反周期补贴办法对农民收入进行保护。三是做好农业保险产品设计，转移农民种粮风险。政府出面优化农业灾害补偿政策，对农业灾害实施公共保险制度，政府承担一半左右的保险金，并对大型灾害进行政府全额承担，尽最大程度转移农民种粮风险，减少农民后顾之忧，做好风险防护。

　　4.完善粮食安全保障监管机制，稳步提升粮食产量和质量。一是加大农业科研投入力度，扎实推进粮食良种培育及产业化工作，从种子源头掌握粮食种植的话语权，实现粮食产量质量的稳步提升。加快高效安全可持续的化肥农药产品的研发，开发新的肥源，提高土壤中有机质的含量，推行新的施肥措施——测土配方施肥、秸秆还田、采用生物有机肥等途径，培肥地力，提升耕地质量。二是加大对农机装备服务范围、服务能力、服务效率等方面的研究，加速推动农业机械化进程，充分发挥农业机械集成技能，拓展农机作业范畴，提高农机服务水平。同时加大农业种植基础设施改进，重视农田水利建造，不断实施大中型灌区续建配套设施和节水改革，进一步增加有效灌溉面积。另一方面要加大高标准农田建造力度。中央财政对高标准农田建设项目进行资金政策倾斜，对低产田进行改造，从土地地力上提高粮食产量。三是严控粮食产业整个链条，高效提升粮食质量。一方面要完善粮食产业链条，严控粮食生产、流通、储存、消费等各个环中的风险，从全链条保障粮食质量安全。粮食生产过程中要尽量发挥非农药制剂产品对生产安全的保障，最大效能的减少农药使用量，增加生物性低残留量农药的使用。粮食储存过程中进一步增加现代化高技能粮仓的建设和使用，通过现代化的物流手段实现库房内温湿度的控制和虫鼠类生物防控，尽最大可能减少农药的使用。粮食流通过程中依托现有散粮设施，完善重要通道和节点的散粮配套设施，形成收纳、集并、中转、运输、储存、发放各个环节一体化的散粮运输系统，增加满足散装散卸需要的全国主要粮食物流节点，优化粮食运输网络，推动形成多种运输方式高效衔接，打造一体化的粮食物流中心，降低粮食运输过程中的各项风险。四是合理接轨国际标准，完善粮食质量安全监管体系。对标国际优质粮食产品，综合剖析优质粮食产品的主要质量特性、国际及欧美等农业大国的相关质量标准，制定符合我国生产力水平及发展期望的相关标准，鼓励有条件的地区积极采用较为先进的标准进行粮食生产、储存、流通，鼓励建立粮食产品质量追溯体系，并做好粮食市场监管，严控粮食从“农田到餐桌”的漫长产业链条上的诸多环节中的风险，提升粮食品质。

　　本文系河南财政金融学院朱晓燕主持的河南省哲学社会科学规划项目（2021ZT20）、河南科技智库调研课题（HNKJZK-2021-30C）研究成果