河南省自然灾害较为严重，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失大，各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发，影响公共安全的因素日益增多。做好河南省应急管理工作，急需大力提升基层应急管理能力。

　　　一、河南省提升基层应急管理能力意义重大

　　（一）中共中央、国务院高度重视

　　2019年11月29日，中共中央政治局就我国应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习，习近平总书记强调“要积极推进我国应急管理体系和能力现代化”。2021年1月4日，中共中央、国务院印发了《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，强调“加强县乡村应急管理和消防安全体系建设”。

　　　（二）河南省委、省政府高度重视

　　2020年6月24日，省委、省政府印发了《河南省应急管理体系和能力建设三年提升计划（2020-022年）》，要求“强化基层应急能力”。2021年5月24日，省委、省政府办公厅印发的《关于加强基层应急管理体系和能力建设的意见》，要求“持续筑牢应急管理的基层防线”。

　　　（三）郑州“7·20”特大暴雨灾害的沉痛教训

　　2021年7月17日至23日，河南省遭遇历史罕见特大暴雨，发生严重洪涝灾害，特别是7月20日郑州市遭受重大人员伤亡和财产损失。在此次灾害应对处置过程中，集中暴露出基层在防灾减灾救灾等应急管理体系方面的诸多问题短板，这些问题短板，在很多地方也不同程度存在，需要引起高度重视。

　　　二、河南省基层应急管理能力存在的问题

　　　（一）安全监管力量不足。

　　应急管理部门承担大量“急难险重”工作，履行包括安全生产、应急管理、防灾减灾救灾和应急救援等四大板块在内的18项应急管理和安全生产职责，工作点多、面广、线长，基层应急管理人员少、装备差、专业水平低、人员年龄结构不合理，基层监管能力不足等问题凸显。

　　（二）基层基础依然薄弱。

　　一是城市高风险、农村不设防的问题依然突出。二是从安全监管执法上讲，基层乡镇没有站点，监管人员没有执法权。三是部分企业主体责任意识不强、安全生产意识淡薄。四是基层应急科技信息化水平不高，基层应急能力薄弱。

　　（三）风险隐患仍然突出。

　　全省危险化学品、矿山、交通运输、建筑施工等传统高危行业和消防领域安全风险隐患仍然突出，各种公共服务设施、人员密集场所、高层建筑、地下空间、地下管网等工程建设，导致部分区域存在内涝、火灾、燃气泄漏爆炸、拥挤踩踏等安全风险隐患。另外，部分地区地震灾害风险形势复杂，灾害的突发性和异常性愈发明显。

　　（四）防控难度不断加大。

　　一是随着工业化、城镇化持续推进，各类承灾体暴露度、集中度、脆弱性大幅增加。二是新能源、新工艺、新材料广泛应用，新产业、新业态、新模式大量涌现，引发新问题，形成新隐患。三是灾害事故发生的隐蔽性、复杂性、耦合性进一步增加。四是全球化、信息化、网络化的快速发展，灾害事故影响的广度和深度持续增加。

　　（五）责任落实不够到位。

　　应急管理部门成立后，一些行业主管部门抱有“敲边鼓”“打下手”的心态，混淆综合管理和行业管理职责，落实“三管三必须”不认真不扎实，对监管失控漏管和职责交叉领域不够重视，没有严格落实部门的监管职责，部门之间工作协调衔接不紧、信息共享渠道不畅。

　　（六）执法检查层层衰减。

　　多数县（市）区和部门对基层的督导检查力度不够，县级执法大队多数未独立开展工作，人员混岗混编现象严重，基层执法人员专业水平低下；有的即使发现问题，由于“熟人社会”，不敢较真碰硬，对交办问题执法不严，跟踪督导不实，执法“宽松软”，检查不执法、执法不处罚、处罚不严格。

　　三、河南省基层应急管理能力提升对策

　　（一）大力提升基层应急管理领导能力

　　把《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》列为各级党委（党组）理论学习中心组学习专题，纳入各级党校培训必修课，对新上任的各级领导干部，要及时组织岗前专题培训，增强防灾减灾救灾和应急处置的能力。

　　要增强担当能力。要强化忧党、忧国、忧民意识，做到信念坚定、对党忠诚，注重实际、实事求是，勇于担当、善于作为，坚持原则、敢于斗争，严守规矩、不逾底线，勤学苦练、增强担当本领。

　　要增强驾驭风险能力。要下好先手棋、打好主动仗，不断提高应急处突的见识和胆识，对可能发生的各种风险挑战做到心中有数、分类施策、精准拆弹，成为所在工作领域的行家里手。

　　要增强“守规矩、懂业务、真落实”能力。必须严格遵守党章党纪、法律法规和各项规章制度，始终把“守规矩”摆在第一位，在学业务、提素质、强本领上下功夫。

　　要增强应急管理知识学习能力。要理论与实践相结合，加强自然科学、社会科学、人文科学知识学习，把知识转化为应急管理能力，不断提高研判力、决策力、掌控力、协调力、舆论引导力。

　　要增强应急处突能力。一是对下要有行动，做好先期处置、控制事态等工作。二是对上要赶紧报告，争取上面的指导和支援。三是要向相关地区和部门赶紧通报，加强相关地区和部门协同配合。四是要对媒体和社会主动发声，速报事实，慎报原因，引导社会舆论。

　　要增强身心承压能力。应急管理工作具有高负荷、高压力、高风险特点，面对极端情况和生死考验，要保持健康体魄和心态，在处置突发事件时，临危不惧、沉着机智。

　　（二）大力提升基层应急管理组织能力

　　健全组织机构。县市（区）建强县（市）区应急管理机构，配齐配强专业技术人员，实现县级应急管理综合执法“局队合一”。乡镇（街道）应整合安全生产、防灾减灾救灾等职能，成立应急管理委员会。行政村（社区）“两委”设立安全劝导站。

　　建立指挥体系。组建乡镇（街道）综合性应急救援指挥部，统一指挥辖区内应急队伍和力量，统一调配辖区内抢险救援救助物资和应急装备，第一时间做好事故灾害的初期处置和救援等工作。

　　建强救援队伍。县（市）区和功能区要建设不少于50人的综合应急救援队伍，组建不少于20人的专业应急救援队伍，完善消防站建设。乡镇（街道）建设不少于20人的综合应急救援队伍，设立消防站或专职消防队、志愿消防队。行政村（社区）要组建不少于10人的村级兼职应急救援队伍，建设微型消防站。

　　（三）大力提升基层应急管理尽责能力

　　落实领导责任。实行党委领导、政府负责、社会参与的应急管理工作体制，党政主要负责人为辖区应急管理工作第一责任人，班子其他成员对分管范围内的应急管理工作负领导责任。

　　完善治理责任。县（市）区职能部门按照“三管三必须”相关规定，监督指导乡镇（街道）落实应急管理日常工作。乡镇（街道）应急管理机构负责组织行政村（社区）开展安全生产及消防安全等工作。安全劝导站站长协助相关部门宣传普及安全生产、消防安全等基本知识。

　　落实全科网格责任。要融合党建、综治、应急等职能，建立覆盖乡镇(街道)、行政村（社区）的应急管理全科网格化工作体系和运行机制，打造集宣传、信息采集、应急管理等功能为一体的“一张网”，形成联防联控、群防群治、全社会共同参与的网格化治理格局。

　　（四）大力提升基层应急管理防控能力

　　建立健全风险普查制度。县（市）区、乡镇（街道）要定期组织开展事故灾难和自然灾害综合风险普查，按重大、较大、一般、低风险分级分类管理，明确防控措施和责任人，并及时更新公布。

　　建立健全监测巡查制度。县（市）区、乡镇（街道）要建立健全重大风险监测制度，建设重大风险点智能监测预警系统。建立风险点安全巡查制度，对较大以上风险点实施定期巡查。

　　建立健全督导管控制度。县（市）区要加强对各类功能区、乡镇（街道）安全风险巡查管控情况的督导检查，及时消除风险隐患。乡镇（街道）、行政村（社区）加强针对性宣传警示教育和安全劝导。

　　（五）大力提升基层应急救援能力

　　加强预案管理。县（市）区、各类功能区、乡镇（街道）要编制应急预案，指导行政村（社区）编制“多案合一”应急手册或现场处置卡。县、乡两级每年至少开展1次综合应急演练，指导行政村（社区）开展现场处置演练。

　　加强平台建设。县（市）区要建成应急指挥平台，乡镇（街道）和行政村（社区）建立指挥调度终端，实现县、乡、村三级视频会商指挥调度。

　　加强灾害报告。县（市）区、各类功能区、乡镇（街道）、行政村（社区）要严格应急值班值守，畅通信息报送渠道，形成方便快捷、反应灵敏、及时准确的突发事件信息报告机制。

　　（六）大力提升基层应急管理保障能力

　　充实物资装备。县（市）区要建设应急物资储备库，各类功能区、乡镇（街道）要建设应急物资储备站（点），行政村（社区）要建立应急物资储备室。

　　加强业务培训。加强应急管理和抢险救援人员业务培训，县（市）区每人每年集中轮训原则上不少于2周，各类功能区、乡镇（街道）每人每年集中轮训原则上不少于5天，行政村（社区）安全劝导站站长（网格长）每人每年集中轮训原则上不少于4天。

　　广泛增强全社会风险意识和自救互救能力。在全社会广泛开展防灾减灾救灾宣传教育；推动防灾减灾救灾知识进教材、进校园、进社区、进职业培训。建设各级防灾减灾救灾教育培训基地、科普体验场馆。

　　保障工作经费。各级要把应急管理体系和能力建设资金纳入同级财政预算,应急救援救灾所需费用由同级财政及时足额予以保障。

　　落实激励保障。县（市）区、乡镇（街道）要依法为应急管理执法人员办理工伤保险；全面落实安全生产监管监察岗位津贴政策；对表现突出的集体和个人按规定给予表彰奖励。

　　（作者：单菊萍，河南理工大学太行发展研究院研究员；张许良，中共焦作市委党校副校长,博士,高级工程师）