2021年4月，自然资源部办公厅发布《关于完善早发现早制止严查处工作机制的意见》，提出要推进建立“田长制”，实行县、乡、村三级联动全覆盖的耕地保护网格化监管。随后，“田长制”在很多省份推广开来。从各地探索与实践的情况来看，该制度是应对耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”、提升耕地质量、促进农业发展的有力抓手，此外，在运行机制方面，“田长制”也在有待进一步创新完善。

　　“田长制”的实践成效突出表现在以下三个方面：

　　其一，网格化全覆盖，织密耕地保护网。“田长制”在实施中有严格的检查考核内容，形成一种压力传导型责任倒逼机制。各地在实践中都明确了各级田长的权责、考核办法、奖惩措施，将“田长制”执行情况作为各级党政领导干部综合考核评价的重要参考，如果没有达到耕地保护数量和质量等方面的目标，就要承担相应的责任。这种权责配置推动了耕地保护管理工作向基层一线延伸，使相关责任人主动行使职权、积极参与耕地保护，实现全方位、全覆盖、无缝隙的耕地监管。以河南省南阳市为例，该市2021年初步建立了市、县、乡、村四级“一网两长”管理体系，设置一级田（山）长2名、二级田（山）长126名、三级田（山）长857名、四级田（山）长6331名，将关口前移、重心下移，逐级落实巡查、报告、处置等工作任务，确保耕地和永久基本农田数量不减。

　　其二，多部门联动，统筹协调运行。很多地方都出台了相关政策文件，多部门协调推进耕地保护。按照国家有关规定和文件精神，田长由各级党政负责人兼任，在现行党委、行政序列中并无固定的相应管理机构和工作人员编制。北京、海南、黑龙江、河南、安徽、山东、吉林等省（市）都出台了关于“田长制”的工作方案或实施意见，根据实际情况设置了“田长制”办公室等管理机构。以北京市为例，根据《北京市关于全面推行“田长制”的实施意见》，市、区“田长制”办公室设在同级农业农村部门，办公室主任由同级规划自然资源、农业农村部门的主要领导共同担任；同级农业农村部门承担办公室日常工作，主要负责农田建设管护和利用等工作；规划自然资源部门主要负责永久基本农田划定、耕地违法监督检查、耕地保护补偿激励办法制定等工作；乡镇“田长制”办公室由各乡镇确定，主要从规划自然资源、农业农村等部门选配或抽调人员组成；各级“田长制”办公室根据辖区内土地有关情况制定相关方案，统筹协调相关职能部门开展联合巡查，改善土地质量等工作。原有的土地管理制度更多的是由环境资源保护职责的行政职能部门主管，而与原有的土地管理制度不同，这种分级设置的土地管理制度对土地资源管理部门的权力进行了整合，实行统一协调管理，有利于提高管理效率，形成了党政负责人主导下有关部门联动、协调治理的合力。

　　其三，多样化机制，构筑耕地保护屏障。各地在“田长制”实施过程中结合实际，积极探索，运用卫星遥感、大数据等现代科技手段，将人防、技防、制度防相结合，构建“田长+检察长”等“多长合一”的机制，合力做好耕地保护工作。很多地方加强了“田长制”相关专业知识的宣传与培训，切实地提升了“田长制”的治理效能。比如，河南省扶沟县坚持全县416名三级“田长”前哨巡查与“蓝天卫视”“天眼系统”等科技手段相配合，有效震慑、打击了违法违规占地、破坏耕地和基本农田等行为。广西河池市以检察机关办理基本农田保护公益诉讼案件为切入点，通过司法监督和行政执法协同联动，组织联合办案人员进行现场勘验检查和调查走访，要求有关当事人按照检察建议落实好整改措施，推进田长制和检察机关协同保护耕地。

　　“田长制”的机制创新可以从以下三个方面着手：

　　其一，把“田长制”与乡村振兴有效衔接，探索耕地保护、产业发展、生态平衡有机融合的乡村现代化发展路径。耕地管护需要科学知识和专业判断，有相关知识的人担任田长更能推进“田长制”的落实和完善。田长在遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”的基础上，还应承担起指导农民科学种田，积极传播科学种田新理念的重任。地方各级政府要深入宣传国家耕地管理法律法规和乡村振兴相关政策措施，为“田长制”的实施营造良好社会氛围。各级“田长制”办公室应逐步健全与公安、检察院、法院、住房城乡建设、生态环境等相关部门间的联席会议机制，增强各部门协同治理能力，促进信息流动，共同助力乡村全面振兴、整体发展。

　　其二，扩大村级田长任职人员范围，压实村域范围内耕地和永久基本农田管护职责。村级田长具体由谁担任，各个省份的规定有所不同。北京市有关政策文件明确规定由村级党组织书记担任，安徽省有关政策文件明确规定由村（社区）党组织主要负责人担任。《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，加强农村群众性自治组织建设，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。为贯彻该意见提出的以村民自治为基的精神，可适当扩大村级田长的人选范围，村“两委”成员、村民小组长、村民代表或新型农业经营主体负责人都可以担任。这样有利于调动村民积极性，拓宽村民参与耕地保护的渠道，实现村民协同治理。村级田长作为“田长制”的最低一级责任人，对上需要及时反映信息，对下需要及时处理突发急况，最能体现“田长制”责任重心下移，而村民作为土地的直接经营管理者，是相关信息的直接、第一掌握者。“田长制”与“河长制”、“林长制”的一个明显不同是，土地在很大程度上仍是农民赖以生存和发展的最基本生产资料，是一些农民最主要、最可靠的生活保障。“田长制”作为一种新型土地管理制度，只有让广大农民广泛参与其中，才能构建简约高效的基层耕地保护与治理机制，最大限度从源头防止违法问题的发生。此外，还可以在村级成立耕地保护委员会，由村民选举委员会成员担任田长，职责是配合上级田长核实耕地数量、提升耕地质量、宣传科学使用耕地的理念与知识等。

　　其三，建立多元化的奖惩机制，激发地方政府部门和公众的积极性与责任感。2014、2015、2016年中央1号文件明确提出建立耕地保护补偿机制，2019年自然资源部和农业农村部发布的《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》对健全耕地保护补偿激励机制作了较为细致的规定，但“田长制”对此缺乏相应的机制对接。要使该制度长期高效运行，建立相应的补偿激励机制势在必行。另外，各地在“田长制”的考核问责机制设计中，原则上由上一级田长对下一级田长、地方党委政府对同级“田长制”组成部门的履职情况进行考核问责，大部分考核办法只涉及考核问责结果，没有规定考核标准、考核程序等，尚未形成一套科学完整的考核问责体系。山东省泰安市出台的《泰安市人民政府关于实行国土资源田长制管理的通知 》规定，对考核为优秀等次的田长予以通报表扬，并奖励县（市、区）政府、管委会新增建设用地计划指标；考核为不合格等次的田长予以通报批评，责成整改落实；落实不力或未通过年度考核的，由上一级田长进行约谈，扣减相应新增建设用地计划指标。此类奖惩措施导向明确、内容具体、具有操作性，可资参考借鉴。此外，对于在耕地保护方面表现优秀的村集体，上级政府可以发放一定的奖励资金，用于村级基础设施建设及其他公益用途。这样既可调动农民保护耕地、提升耕地质量的积极性，又为乡村振兴注入了资金支持。

　　（作者：邓小云，河南省社会科学院研究员，法学博士；刘源，河南大学法学院硕士研究生）