7月初，各大新闻媒体争相报道有关黄河流域第一份省际横向生态保护补偿协议——《山东省人民政府河南省人民政府黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》（以下简称《补偿协议》）兑现而实现鲁豫“双赢”的新闻。据官方媒体报道，2021年至2022年黄河由豫入鲁水质始终保持在二类水质以上，依据《补偿协议》并经统计核算，山东作为受益方，共兑现河南省生态补偿资金1.26亿元。这次“鲁豫之约”顺利实现了“保护责任共担、流域环境共治、生态效益共享”的生态环境合作目标，是黄河流域省际横向生态保护补偿机制的成功示范。

　　生态保护补偿机制是在国际环境治理实践中获得普遍认同并行之有效的保护措施，也是我国生态文明建设制度体系的重要组成部分和生态环境治理的重要政策工具。其主要功能是通过经济奖惩或其他方式对生态环境保护过程中失衡的利益关系进行调整，从而激励更多生态环境相关方积极主动地参与到生态环境治理中，实现保护和改善生态环境的目标。近年来，我国在加强生态文明建设的进程中特别重视生态保护补偿的机制构建和实践创新，并且取得了实质性进展和成效，实现了森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖。作为生态保护补偿实践的后起之国，我国的生态保护补偿实践主要是在国家相关政策性文件的指导下开展运作的。加快推进我国生态保护补偿制度的法治化进程，是实现生态环境治理体系和治理能力现代化的必然要求。

　　生态保护补偿机制的过度政策依赖性严重阻碍了其功能效用的发挥和改革目标的实现

　　过度的政策依赖使生态保护补偿机制缺乏规范性、强制性，导致其功效大打折扣。自2005年党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出“加快建立生态补偿机制”的目标以来，在生态保护补偿机制的探索实践中，相关法律和政策各自发力。但真正推动我国生态保护补偿实践和改革走向纵深的是频频出台的政策性文件，如《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》《生态综合补偿试点方案》《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》等。从政策性文件的颁发主体看，有中共中央办公厅和国务院办公厅、原国家环保总局、生态环境部、财政部、国家发展改革委、水利部等，还有国家发展改革委、财政部、自然资源部、生态环境部等多部门联合发文；从时间跨度看，至今已经有十五六年之久；从内容上看，有的比较全面地包含重要生态环境要素的各类生态保护补偿，有的仅针对部分领域或部分区域。生态环境、自然资源、财政、水利、林草等各相关部门囿于自身主管领域、职责权限等局限，在出台和落实生态保护补偿政策时无法站位全局，政出多门必然导致相关部门各自为政，政策协同尤其是各领域生态保护补偿资金的统筹使用难度加大，生态保护补偿机制缺乏整体的协调性。政策性文件的多变性、非规范性、强制性不足等特点，使生态保护补偿机制的实践运作缺乏一以贯之的指导思想和基本原则，无法给予生态环境利益相关方对未来的稳定预期。再加上生态保护补偿资金来源单一、监督管理不到位、资金使用不够透明等缺陷，地方政府从地方利益出发而不顾生态补偿目标的现象也并非个例，政策依赖型生态保护补偿机制的实际功效并非十分理想。

　　政策依赖性特点背离了构建市场化、多元化生态保护补偿机制的改革目标。党的十九大报告指出要建立“市场化、多元化生态补偿机制”。《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》更明确地强调，要“加快健全有效市场和有为政府更好结合”的生态保护补偿制度、“逐步完善政府有力主导、社会有序参与、市场有效调节的生态保护补偿体制机制”，将“市场化、多元化补偿格局”的形成作为改革目标之一。毋庸置疑，政策依赖型生态保护补偿机制需要更多地发挥“有为政府”的作用，“离不开积极政策的支持和干预，政府定价”特征明显。但市场化生态保护补偿机制是在社会主义市场经济环境中运行的生态环境保护机制，也就是将各种具体的生态环境领域的生态补偿作为市场化交易纳入市场化运作平台，将生态补偿机制的激励作用融入市场的价格调节机制之中，从而实现政府宏观调控下的生态环境目标，其复杂程度远远超过政策依赖型生态补偿机制。对市场化、多元化生态补偿机制而言，行政权和政策的直接干预必然会压制多元主体的积极性、消解市场的活力。在构建市场化、多元化生态补偿机制的改革目标已然确定的背景下，必须改变目前生态保护补偿机制运行实践对政策高度依赖的现状。

　　加快推进法治化进程、提升法治化水平是实现生态保护补偿制度改革目标的必然路径

　　生态环境治理现代化要求生态保护补偿制度改革必须沿着法治的轨道加以推进。坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，是习近平法治思想的核心命题之一，也是中国特色社会主义法治理论的原创性贡献。生态环境治理是国家治理的重要组成部分，生态法治是生态环境治理体系和治理能力现代化的重要依托和保证。生态保护补偿制度改革，关涉各类主体重大利益关系的调整，必须清晰界定各方权利义务，实现受益与补偿相对应、享受补偿权利与履行保护义务相匹配，只有完善的法律制度才能担此重任。要实现市场化、多元化生态保护补偿机制的改革目标，就必须通过法治的手段充分发挥“有效市场”的作用，保障多元市场主体通过意思自治实现自主的生态保护补偿市场交易。完善生态保护补偿法律制度，使生态保护补偿机制整体迈进法治化轨道，已是当务之急。

　　生态保护补偿立法应当采取国家单行立法加地方立法模式。2014年的《环境保护法》第31条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”这是从环境基本法立场对生态保护补偿制度进行的原则性规定。近年，地方生态保护补偿专门性立法逐步铺展开来，如2014年的《苏州市生态补偿条例》、2017年的《河南省城市环境空气质量生态补偿暂行办法》和《河南省水环境质量生态补偿暂行办法》、2019年的《无锡市生态补偿条例》等。但是，生态保护补偿制度所涉利益关系多元复杂，生态环境的整体系统性要求生态保护补偿立法必须超越行政区划的限制而实现整体协同。因此，生态保护补偿制度的构建需要统领性的顶层制度设计，应当由国家层面的专门性立法——《生态保护补偿条例》就生态保护补偿的目标任务、基本原则、职责分工等基本问题作出统一规定。然后，各级地方立法机关当在立法权限内，以国家生态保护补偿立法为依据，结合本地自然生态条件和经济社会发展实际，因地制宜地制定生态保护补偿地方性法规。

　　生态保护补偿立法的关键在于明确“有为政府”与“有效市场”的平衡点。构建多元化、市场化生态保护补偿格局，政府不能过度地直接干预微观层面的生态保护补偿交易或强制性“拉郎配”，但也绝不是完全置身事外。相反，能否形成“有为政府”与“有效市场”有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的新格局，是决定市场化、多元化生态保护补偿格局改革目标能否实现的关键。“市场化”就是要尊重价值规律，尊重市场在生态环境资源配置和流通中的决定性作用，通过竞争机制、价格机制、供求机制等市场机制，以市场交易形式实现生态环境受益者与生态环境保护者之间的利益平衡。但是，“生态保护补偿市场”是否有效，取决于政府主导作用的发挥效果。因此，生态保护补偿立法需要明确政府在市场化、多元化生态保护补偿机制构建中的职责，包括打造“公开、公平、公正”的交易环境、搭建交易平台并提供交易信息服务、制定生态保护补偿市场准入制度、强化宏观调控和监督保障等。另外，还需要政府出台生态价值评估、生态产品认证等相关制度，作为保证市场化、多元化生态保护补偿机制有效运行的辅助配套制度。

　　（作者：李昌凤，中共河南省委党校教授）