义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须优先保证发展的基本公共事业，具有强制性、免费性、普及性的特点。义务教育均衡与义务教育的强制性、普及性和免费性特点相适应，这一阶段中小学在办学经费、硬件设施、师资配置、教育质量等方面应处于一个比较均衡的状态。

　　2020年我省158个县（市、区）通过义务教育基本均衡发展国家评估验收，这是继2007年实现“两基”目标、2013年全面普及免费义务教育后，河南教育发展史上的又一座里程碑，标志着我省义务教育由此迈向优质均衡发展新阶段。

　　一、树立优质均衡发展新理念

　　推进义务教育优质均衡发展是党和国家确立的新的历史时期教育发展的战略重点。党的十九大报告提出要让每个孩子都享受公平而有质量的义务教育。中共河南省第十一次代表大会报告提出“发展更加优质更加均衡的教育。优化城乡中小学校布局，改善农村基本办学条件，减轻学生作业负担和校外培训负担，促进义务教育优质均衡发展和城乡一体化”。

　　优质均衡是在义务教育发展达到基本均衡的基础上，进一步缩小城乡、校际及群体间教育差距，实现教育发展均衡和优质的统一。优质均衡是基本均衡的更高阶段，是以“质”的提升为核心、以内涵式发展为路径、实现更高层次的均衡发展状态。如果说基本均衡主要强调政府主导下教育起点的均衡，强调学校硬件资源配置的均衡、学生入学权利和机会的平等，保证每个学生都能享受到基本均衡的教育物质条件的话，那么优质均衡更强调教育过程和结果的均衡，即强调学校主导下办学理念、管理水平、师资素质、课程设置、教育教学、学校文化建设等发展水平的均衡，保证每个孩子都能享有优质教育的过程。基本均衡阶段也重视教育质量的提升，但这一阶段的重心在于学校硬件教育资源的配置，教育质量重在保障所有学生都能得到一般发展，保证所有学生完成基本的教学任务；优质均衡发展阶段在保证所有学生一般发展的基础上，强调每个学生都能接受适合自己的教育，促进个体的自由发展，彰显个性化的价值取向。基本均衡阶段满足人民群众“有学上”的需求，优质均衡满足人民群众“上好学”的需求。

　　2019年8月，国务院教育督导委员会办公室关于印发《县域义务教育优质均衡发展国家督导评估认定工作规程》（国教督办函〔2019〕30号）提出了优质均衡国家评估认定工作的三原则：坚持重硬件，更重软件；坚持重指标合格，更重群众满意；坚持重数量，更重质量。义务教育从低级阶段到高级阶段的发展规律及国家政策的有关要求，彰显了优质均衡发展阶段的新目标、新特点，同时要求我们必须树立优质均衡发展的新理念。

　　二、把握优质均衡评估新要求

　　适应义务教育优质均衡发展的实际需要，2017年国家出台了《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》（教督〔2017〕6号），与义务教育基本均衡发展阶段的评估标准——《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》（教督〔2012〕3号）相比，《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》在指导思想、评估范畴、标准要求、评估侧重等方面都发生了较大变化，可以总结为理念更科学，覆盖更全面，统筹力度更大，标准要求更高。

　　（一）评估内容更全面

　　县域义务教育基本均衡评估设置了“一个门槛、两项内容、一个参考”，即“义务教育发展基本均衡县的评估认定，应在其义务教育学校达到本省（区、市）义务教育学校办学基本标准后进行；内容主要包括对县域内义务教育校际间均衡状况评估和对县级人民政府推进义务教育均衡发展工作评估两个方面；公众对本县义务教育均衡发展的满意度作为评估认定的重要参考。”基本均衡共提出了26项评估指标。

　　县域义务教育优质均衡评估设置了“两个门槛、四项内容”。“两个门槛：通过国家义务教育基本均衡发展认定三年以上，基本均衡发展认定后年度监测持续保持较高水平。四项内容：资源配置、政府保障程度、教育质量、社会认可度”；在义务教育优质均衡评估中，社会认可度不再是参考指标，而成为重要评估指标，要达到85%以上。优质均衡共提出了32项评估指标。

　　从评估对象来看，基本均衡评估的学校不包括小学教学点，优质均衡评估将众多教学点纳入了评估范围，这无疑会增加县域推进优质均衡发展工作的难度，但均衡要“优质”，范围的全覆盖是必需的。

　　（二）质量评估更突出

　　在义务教育基本均衡评估中，教育质量放在了“县级人民政府推进义务教育均衡发展评估指标”的项目下，包括5项子指标。优质均衡评估将教育质量作为独立项目进行评估，包括了9项指标；而且在资源配置、政府保障程度等其他方面也渗透教育质量的评估标准，对资源配置、政府保障也提出了更高的质量要求。

　　（三）评估标准更严格

　　全国一个标准。优质均衡发展督导评估办法将所有标准上升到国家层面，评估按照全国一个标准进行，这比义务教育基本均衡阶段由各个省级政府制定标准提升了一个层次。

　　义务教育资源配备更加均衡。优质均衡发展评估在资源配置方面重点评估学校教师、校舍、仪器设备等7项指标，其中“每所学校至少6项指标达标，其余项不低于要求的85%，所有指标校际差异系数，小学均小于或等于0.50，初中均小于或等于0.45”，这和基本均衡要求的差异系数均值小学和初中不高于0.65和0.55相比，有明显提高。基本均衡评估采取县域综合平均的方法，不再对单项指标划设标准；优质均衡不仅采用县域综合平均的方法，而且提出了具体的对学校单项的评估指标，这就从校际层面消解了差距过大的现象，使县域每个学校软硬件资源配置更加均衡，为优质均衡阶段进一步缩小校际间差距奠定了基础。

　　学生接受优质教育的机会更加均等。相对基本均衡，优质均衡对于学生学习机会均等要求更加明确：严格规定城区和镇区公办小学、初中就近划片入学比例；优质高中招生名额分配向农村初中倾斜；进一步健全农村留守儿童关爱体系等。

　　教师发展机会更加均等。优质均衡评估标准对教师绩效工资、编制、交流轮岗等均有详细的标准要求，保障教师合法权益的同时，促进教师可持续发展。

　　三、明晰义务教育优质均衡发展新路径

　　目前，义务教育迈向优质均衡发展新阶段，需要树立新理念，直面新问题，明确发展路径，厘清发展重点，关注薄弱环节，有效推进基本公共教育均等化。

　　（一）以布局优化改善薄弱环节

　　目前，河南省义务教育学校布局工作重心应逐步从“调整”走向“优化”。一是加大薄弱学校改造力度，城乡义务教育学校建设达到“四统一”；全面改善乡村义务教育薄弱学校、寄宿制学校和教学点办学条件、教师配备；在财政拨款和教师配备等方面向农村学校和城区薄弱学校倾斜，提高寄宿制学校、小规模学校、教学点等公用经费补助水平。二是重点做好城镇学校的布局优化，根据学龄人口变化趋势和区域居住人口分布，科学规划设置城镇义务教育学校；落实城镇新建居住区配套学校建设，学校建设与新建居住区要同步实施、同步推进。

　　（二）以改革创新促进内涵发展

　　优质均衡重在内涵的发展、质量的提升，其责任主体必须下沉到学校，这与教育发展先宏观后微观、先硬件后软件、先共性后个性的发展规律相一致。结合河南实际，一是要深化招生入学制度改革。重视学区的划分和调整，提高优质高中招生指标均衡分配到城镇薄弱初中、乡镇初中的比例，保障入学机会公平。二是深化学校管理制度改革。落实义务教育学校管理标准，以“标准”引领和发展学校；加强学校内部管理制度建设，形成自主管理、自我约束的良性发展机制。三是坚持学校特色发展。结合学校的办学理念、发展路径、校园文化等实施个性化教育，在追求个性发展中办出特色和水平。四是深化评价制度改革。聚焦核心素养，倡导做中学、用中学、创中学；完善“五育并举”的学生评价体系，构建针对性、差异化的评价指标，增强学校主动发展的意识和持续提高的能力。

　　（三）以优质师资推进优质发展

　　师资素质的提高是优质均衡的基本保障。一是落实义务教育学校编制核定工作，明确乡村小规模学校编制的具体核定标准和办法，在教师招聘录用、职务评审、工资福利上给予政策优惠；实施好乡村义务教育阶段学校教师特设岗位计划、乡村小学全科教师培养计划，为乡村学校培养“一专多能”的教师；深入推进教师“县管校聘”改革，统筹调配编内优质教师资源，做到人岗相适。二是加强教师培训。坚持实施乡村教师全员培训、薄弱学科教师轮训、骨干教师建设、校长专项培训等计划，完善教师培训学分制，及时改进培训内容和形式。三是完善教师激励与保障机制。确保义务教育教师平均工资收入不低于当地公务员平均工资收入水平；落实乡村教师享受乡镇工作补贴，班主任工作补贴、教龄补贴等政策；继续推进乡村教师周转宿舍建设，推进人事制度和分配制度改革，完善奖惩机制。

　　（四）以集团化办学推进优质资源共享

　　集团化办学是扩大优质教育资源覆盖面、推进城乡一体化发展的重要手段。要推进集团化办学，一是要继续推进学区化管理改革，在学区内部采取委托管理、强校带弱校、学校联盟、九年一贯制等灵活多样的办学形式，带动薄弱学校发展。二是要统筹县域内教育资源，组建“学校发展联盟”“学校发展共同体”等，通过跨学区的名校强校带动或托管等方式，帮助农村学校和基础相对薄弱学校改进教育教学，提高办学水平；三是要加快推进“智慧校园”建设，提升乡村学校的信息化水平，实现区域数字教育资源全覆盖，让城乡学生共享优质教育资源。

　　（五）以教育督导保障各项政策落实

　　教育督导是实现义务教育均衡发展的重要保障。一要完善教育督导体制，开展义务教育均衡发展专项评估，省级教育督导机构主要督导直辖市政府义务教育均衡发展履职尽责情况；市级教育督导机构主要督导县（区）政府义务教育均衡发展履职尽责情况；县级教育督导机构主要督导所辖区域义务教育学校均衡发展状况，将其纳入学校年度目标责任考核；强化督导结果的运用，将其作为上级政府对下级政府、主要负责人及学校综合考评的重要依据。二是要健全考评指标体系，将义务教育均衡发展、优质资源共享等情况，作为上级政府考评下级政府教育工作的重要内容。三要加强对学校的督导，将检查与监督、评价与反馈、指导与帮助相结合，有效促进学校的科学管理、内涵发展。

　　【作者：韩和明，方渊渊    单位：河南省教育科学规划与评估院    本文系河南省哲学社会科学规划委托课题（2021WT51）“推进义务教育均衡发展和城乡一体化研究”阶段性成果】