近些年，城市更新备受国家重视，早在2014年,《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》就明确指出：“要按照改造更新与保护修复并重的要求，健全旧城镇改造机制，优化提升旧城功能，加快城区老工业区搬迁改造。”2020年，《中共中央关于国民经济和社会发展第十四个五年计划和二〇三五年远景目标的建议》再次强调要求“实施城市更新行动”。2022年，党的二十大报告也着重围绕城市更新提出“实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。伴随我省以人为核心的新型城镇化战略的深入推进，“十四五”时期，经济社会发展对我省城市功能提出了更多更高的要求，大力开展城市更新已成为更好推进以人为核心的新型城镇化战略的必然选择。

　　一、河南省统筹推进城市更新行动的主要进展

　　城市更新源自西方国家为了解决城市发展中出现的问题而采取的应对措施，是对城镇中已不能适应现代化社会生活的地区做出的必要的、有计划的改造或重建活动，是城镇建设进入存量时代的必然。综合来看，我省城市更新先后经历了从政府主导下一元治理的城市更新，到政企合作下二元治理的城市更新，再到多方协同下多元共治的城市更新这一个演进过程，更新方式已从“拆改留”转变为“留改拆”。

　　近年来，河南省坚持以人为核心的新型城镇化战略，注重以制度引领城市更新，宜居、韧性、智慧的现代化城市建设效果显著。首先，我省坚持规划引领、统筹推进城市更新。2022年1月，省政府正式印发《河南省“十四五”城市更新和城乡人居环境建设规划》，统筹指引全省城市更新行动。其次，我省老旧小区改造成效显著。截至2022年1月，全省完成老旧小区改造95万户，老旧小区改造规模连续多年位居全国前列；按照规划要求，到“十四五”末全省将完成老旧小区改造100万户。再次，“政企合作”是顺利推进我省城市更新的重要机制。具体来说，2022年，省政府与华润置地签订协议、南阳市宛城区政府与中国铁建就城市更新签订战略合作协议等，政府与企业在城市更新建设上开展广泛合作。另外，我省城市更新项目得到国家资金支持。具体来说，2020年，开封市联合收割机厂老旧工业区在我省率先获得国家开发银行授信8亿元专项改造资金；2021年，全省共争取到中央财政城镇保障性安居工程补助资金14.8亿元，国家发展改革委补助资金47.8亿元；2022年，我省租赁住房保障、老旧小区改造和棚户区改造分别获得中央财政8.6亿元、17.1亿元和8.7亿元补助资金支持。以上举措有力地推动了我省城市更新进程，为我省深入开展下一步城市更新行动积累了宝贵的经验、奠定了坚实的基础。

　　二、河南省统筹推进城市更新行动的薄弱环节

　　城市更新需要在多方参与主体作用下推进，是历史、经济和体制力量多重交织、相互作用的结果。城市更新不仅是战略层面的重大问题，也涉及每一个居民的切身利益。城市更新中要综合考虑各方利益，既要满足当下人们的需求，也要面向城市未来的发展；不仅要推进旧建筑和旧设施的改造翻新，也要统筹考虑人文和社会影响。

　　近年来，我省在城市更新中取得了显著成效，但也存在一些薄弱环节，主要表现在城镇化发展水平不高、中心城市支撑带动能力不强、市本级辐射带动能力不够、城镇安全韧性发展不足等方面。首先，规划性指引有待深化细化，在城市更新中需进一步明确统筹主体责任、行动计划、实施方案、用地保障等内容，市、县级层面城镇更新规划也有待完善。其次，城市更新参与主体有待扩大，资金来源渠道有待拓展。目前，我省城市更新主要是在政府主导推动下进行，市场力量发挥的作用还相对有限，未来城市更新不能仅仅依靠政府一方的管理和财政资金投入，也需要市场和社会资本广泛参与进来。再次，城市综合管廊更新涉及众多管理部门，前期投资和后期维护需要大量的资金，老城区综合管廊更新和完善面临诸多压力。另外，城市老旧小区改造任重道远，城市内还存在部分空间品质较低的“城中村”、经济效益难以维持的旧工业区和人居环境较差的老旧小区等情况，都亟待完善。以上是我省在城市更新中面临的主要困境和挑战，但城市更新是一个长期的新陈代谢过程，破解这些难题不能一蹴而就，需要进行综合研究和长远规划，在长期的、精细化的相关规划和政策体系指导下稳步推进。

　　三、统筹推进河南省城市更新行动的对策建议

　　进入新发展阶段，要立足于河南城镇化发展基础，顺应城镇化发展规律，更加注重以人为本，坚持因城施策，重点围绕规划引领、多元协同、产城融合和资金支持等几个方面，破解城市更新行动中存在的突出问题，助力以人为核心的新型城镇化战略。

　　（一）坚持规划引领、因地制宜推进城市更新

　　在国务院国土空间“总体规划—专项规划—详细规划”规划体系指导下，全面制定和落实我省城市更新相关规划，统筹市政、公共服务、环境和交通等各类要素，统一行动目标、任务和举措，紧扣人民群众最关心的现实利益，不断完善城市各项功能，加快补齐民生短板。在城市更新实践中，要坚持严控总量、盘活存量、做优增量和分区统筹原则，有组织、有计划、分步骤推进城市更新方案，围绕中心城区、主城片区、城郊组团、城乡接合部等不同区域创新实施更新行动。坚持试点先行和复制推广相结合原则，突出重点、有序推进城市更新，重点推广郑州市芝麻街1958双创园改造、洛阳市古城街巷院落建筑连片更新改造、开封市老旧小区改造多元化融资途径等城市更新经验。在城市更新中融入更多文化元素，坚持中原传统文化自信，深入挖掘老家河南、华夏古都、天下黄河、中国功夫、仰韶文化等代表性传统文化，将中原文化以适宜的多样化形态嵌入城市更新中，为城市的每一条街道、每一处场景增添文化底蕴，并加强对文物和古建筑等城市历史文化遗存的保护和发展，切实做到在保护中发展、在发展中保护。

　　（二）坚持政府主导和多元社会主体协同参与城市更新

　　强化党和政府在城市更新中的主体责任，统筹负责城市更新中的总体规划、专项规划、资金筹措和实施方案等内容，并下设办公室，及时解决城市更新日常工作中遇到的难题。广泛实施政企合作政策，搭建城市更新协作平台，引入企业一同参与老旧小区改造、地上地下基础设施完善、商业综合体改造、房地产开发等城市更新相关项目，以多方合力协同开展城市更新。协调处理好各类关系。第一，处理好城市更新中发展和保护的关系，严格坚持生态环境保护制度、耕地保护制度和文化保护制度，对标碳达峰、碳中和目标任务，持续推动城市绿色有机更新。第二，处理好城市更新中多元主体之间的关系，清晰地界定各主体的“责、权、利”关系，保障各参与主体权利平等，建立长效的利益平衡关系。第三，处理好城市更新中土地增值在政府、集体及土地使用者、土地租赁者等参与主体之间的分配。

　　（三）以老旧小区改造和产城融合为重点推进城市更新

　　突出老旧小区、农贸市场、背街小巷和城乡接合部等重点部位，围绕改善民生开展系统摸底排查工作，以保留改造为主，拆除新建为辅，重点完善公共配套短板和市民公共服务的短板，精准推进城市更新。坚持“以产促城、以城兴产、产城融合”思路，综合实施“产业导入+公共设施建设+高品质社区建设”城市更新开发模式，在城市更新中整合各类空间资源，统筹产业、就业和公共服务等内容，在不断提升改造老旧厂房、老旧工业区、老旧学校和老旧医院的同时，积极导入新产业、新业态，加强融入商业和文化要素，推进产城融合，切实增强城市复合功能。定期开展全方位城市体检，及时评估发现需要实施更新的区域和项目，以全周期、精细化城市体检持续地推进城市更新。推进老旧小区智慧化改造。加快推进信息化、数字化、智能化社区基础设施建设，切实提升老旧小区智慧化服务能力。坚持传承传统文化，持续弘扬城市文化的灵魂。在城市更新中，加大图书馆、博物馆、美术馆、科技馆、纪念馆、展览馆、城市书房、文艺展演中心等的建设，夯实提升城市文化软实力的硬支撑。

　　（四）大力夯实城市更新中的资金要素支持

　　将城市更新经费全面纳入财政支出预算管理，政府统筹保障有关资金到位，并设立资金监管账户，对城市更新中的财政资金使用情况进行监督，切实保障资金用途；同时，鼓励通过发行地方政府债券等方式筹集改造资金。鼓励各类市场主体广泛参与城市更新项目，动员国有企业、民营企业、房地产企业、建筑企业和设计公司等参与到城市更新中，为城市更新提供多元化资金和要素支持。充分发挥金融机构对城市更新的资金支持，广泛发挥工商银行、建设银行、农业银行和中原银行、郑州银行等省内外大型商业银行开发专项金融产品，为城市更新项目提供资金支持。积极利用资本市场融资，广泛利用公司债、中期票据、私募债等融资工具进行融资，提高各类项目主体直接融资比重，并设立专项城市更新建设基金，吸纳更多企业参与到城市更新中。

　　【作者：李许卡，单位：中共河南省委党校经济学教研部 本文系河南省社会科学规划专题项目《河南实施以人为核心的新型城镇化战略研究》（项目编号：2022ZT31）的阶段性成果】