编者按

　　12月10日，由河南农业大学、林州市人民政府和红旗渠干部学院联合主办、由河南农业大学文法学院、社会服务处、林州市农业农村局、河南农业大学乡村振兴研究院、红旗渠乡村治理研究院、河南农业大学社会治理创新研究中心、河南现代农业研究院乡村治理研究中心、河南农业大学-大河网应急管理研究院联合承办的“中国式现代化与全面推进乡村振兴”高端论坛在林州市红旗渠干部学院成功举办。与会专家围绕红旗渠精神与中国式现代化乡村振兴的深度融合，中国式现代化与乡村振兴道路的理论逻辑，乡村振兴道路的发展状况以及面临的挑战等角度切入，为全国、全省乡村振兴工作创新发展、科学发展、全面发展，提供新思路、新方法、新路径。大河网学术中原持续发布专家观点，以飨读者。

　　今日刊发河南农业大学乡村振兴研究院副院长、河南高校智库联盟副理事长张 锟的文章《中国式现代化视野下乡村建设的开放性思考》——

　　在中国式现代化目标引领下，二十大报告把乡村振兴放到了更加突出的位置，全面推进乡村振兴构成了“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”的重要组成部分。当前乡村振兴的重点任务是：守牢粮食安全（国家层面及地方层面的重点任务）、发展乡村产业（地方及县域层面的重点任务）、加快乡村建设和基层治理（县域及乡村层面的重点任务）和土地增产增收（乡镇基层及土地经营者层面重点任务）。

　　就乡村建设而言，中央提出要“统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村。”围绕这一工作部署和基本目标，要做的工作还很多，其中最重要的是建设如何统筹和怎样布局、怎样建设乡的问题。今天以“现代化视野下乡村建设的开放性”为题，与大家就现代化视野下乡村的基本功能、乡村建设的主要难题、乡村建设的基本路径进行交流：

　　一、现代化视野下乡村的基本功能——乡村建设目标导向

　　以二十大提出的中国式现代化概念衡量乡村发展，应包含如下内容：乡村人口的全面发展；乡村居民的共同富裕；物质文明和精神文明的协调；人与自然地和谐共生；乡村社会的祥和稳定。

　　乡村建设作为乡村振兴和农业农村现代化的重要方面，二十大提出的乡村建设基本目标是：“统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村。”以此来衡量，现代化视野下的乡村建设应当满足的如下基本功能：

　　（一）现代化的生产功能。这是全社会生存保障的需要，乡村建设应当为广大城乡居民提供充足优质绿色的食物和其它农产品。这就需要用现代化的人才来替代传统农民；用现代化的生产技术（机械化、自动化、智能化、数字化、绿色化等）替代落后的生产技术；用现代化社会化的合作经营机制替代分散的小农经营机制。

　　（二）现代化的生活功能。这是乡村居民幸福的需求，需要为乡村居民方便劳作、适宜生活的优越条件和美好环境。包括现代化的劳动就业方式（就近化），以实现高质量就业（工作体面、场所便利、强度较低、收入较高等）；现代化的居住方式（便利化），以实现高品质生活（居住优越、干净舒适、交通方便、保障满足等）和现代化的交往方式（多元化），以实现精神富足（交往便捷、互动充分、关系和美、心理满足等）。

　　（三）现代化的生态功能。这是乡村持续发展的需要，需要为区域自然生态的优化、自然灾害的预防和人类社会生态的进化等创造条件。包括自然生态的涵养和保护（山清水秀、田沃林葱、湖清河畅、绿草茸茸等）、乡村风貌的进化与塑造（机理明晰、风貌优美、文明可鉴、融和可亲等）、生态环境的可亲近性（乡村旅游、沉浸式体验等）和持续性维护支撑（环境维护与治理等）。

　　二、乡村的空间规划与土地配置——乡村建设的主要问题

　　当前乡村建设主要的现实问题是乡村的空间规划与土地配置的缺位：历史形成的村落布局的分散性和土地占用的碎片化，使乡村的空间资源、土地资源无法得以有效或高效利用，单位土地的产出效益（回报）较低，乡村建设用地（包括宅基地等）空置与产业发展(仓储物流初加工等)用地和居住（新增人口住房需求等）用地匮乏同时并存，进而导致乡村建设的高质量发展一直难以破局。诸多具体问题如：乡村新增生产生活人口住房建设、公共服务场所和基础设施设置布局、新生业态新增产业发展用地指标、集体建设用地的开发利用、入市交易及资金筹措等等，需要进行系统解决。

　　因此，在现代化视野下，在全面推进乡村振兴尤其是在乡村建设的过程中，必须正视乡村村落空间布局规划和土地的使用方式上存在的突出问题，以乡村经济社会发展规律为遵循，完善乡村规划编制的体系、程序和方法；以“三权分置”制度为支撑，深化土地尤其是宅基地改革，优化调整人口、产业、生态与土地之间的关系，重塑乡村社会的生产结构（三大体系）、空间结构（村落布局）和生态结构（山水林田湖草区域一体）。

　　当前宅基地存在的问题有：一是农村人口数量减少，而宅基地面积不减反增，一户多宅和私自转让现象依然存在。二是宅基地的闲置与供给不足并存，宅基地布局混乱随意扩张，传统农民的土地财产性收益提升不足；三是宅基地布局混乱，规模随意扩张。

　　为了规范农村宅基地管理，促进宅基地节约集约利用，保护农村村民合法权益，近日，农业农村部发布《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》向社会公开征求意见，其中涉及宅基地申请、审批及主管部门职权划分等，意见反馈截止时间为12月28日。该办法对乡村建设涉及的宅基地管理的开放性留下了可以拓展的政策空间。

　　如：第十一条 人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以探索多种方式，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。

　　第三十二条 退出、收回宅基地的，应当及时办理宅基地使用权注销登记。退出、收回的宅基地应当优先用于保障农村集体经济组织成员的住宅建设用地需求；富余的土地可以按照有关规定进行复垦或用于建设农村公共服务设施、发展乡村产业等；涉及转为农村集体经营性建设用地入市的，依法履行相关程序。

　　三、城乡融合发展与乡村对外开放——乡村建设的路径选择

　　就是将城乡融合发展与乡村建设密切结合起来，在城市模式——资源经营模式的带动下，以乡村资源的开放经营引领乡村建设和乡村发展，实现乡村空间资源和土地资源与现代经营主体的有限衔接，为乡村建设集聚动力、增强活力。

　　乡村建设的对外开放包括思想解放、空间释放、土地开放、机制创新或者叫更新思想观念、重构乡村空间、集约利用土地、建立运营机制。

　　1、更新思想观念，增强乡村建设的时代性

　　一是变个体意识为集体意识。人口的大量流动使得农村的传统家庭结构逐渐瓦解，宗族形态逐渐式微，乡村治理更多依赖农村基层党组织和村集体经济组织。逐步消除以家族姓氏血缘为主要纽带的人口聚集的惯性依赖，在重振集体意识及合作意识的基础上，确立社会化大生产条件下的交往互动意识。

　　二是变村庄思维为社区思维。当前以户为单元的居民点的生活属性远大于其生产属性，生产场所与居住场所的分离日趋明显。破除统农耕文明下传统农庄思维（近地而居、两全其美、自给自足，自我封闭等），建立现代乡村产业文明下的乡村社区思维（产居分开、相对集聚、消费市场化、保障社会等）。

　　三是变占用理念为经营理念。日益严重的空心化使得更多的乡村资源尤其是建设用地、非农土地、坑塘河湖大量闲置。把乡村建设作为乡村经营的基础和目的，强化与现代经营主体主动合作、共建共赢的意识，以提高乡村资源尤其是土地资源的产出效益为核心经营指标。

　　2、开放空间布局，增强乡村规划的前瞻性

　　所谓开放空间布局，就是根据城乡发展的基本规律，打破以行政村为单位编制乡村建设规划的习惯做法，对乡村的人口、土地、生态、产业资源等进行区域性统筹，构建以县域城镇（县城和重点镇）、乡村社区（乡镇政府所在地）及区域性中心村（空间平衡点）和传统文化村落及农业生产庄园为节点的空间结构体系。

　　通过村落空间的适度聚集性重构，为乡村建设高质量发展提供空间支撑。这是与传统生产的需求、现代乡村产业发展的需要、乡村居民的生活需求、自然生态涵养的需求结合起来。

　　一是空间布局的片区性重构。以经营性经济组织的联合促进居住区的联合，在三产融合、三生融合的系统思维的统领下实现节点空间的功能再造，实现区域城乡统筹、多乡村联合互动。

　　二是建设规划的传导性制定。制定小城镇、乡村居住社区和生产农庄的逐级传导，以乡村发展确定乡村社区和村落空间布局规划、以乡村社区和村落空间布局规划引领乡村功能布局规划、以乡村功能布局规划引领乡村建设规划、以乡村建设规划确定土地利用规划，实现片区的多规兼容。

　　三是建设过程的适度性管控。引导性、约束性、强制性并存，有适度的弹性、可动态性调整。

　　空间开放至少需要县乡两级政府发挥积极统筹作用，要避免社会资本的非理性介入和房地产思维惯性。

　　3、释放土地活力，增强乡村建设的可行性

　　一是提高对土地经营效益重要性的认识。粮食安全依赖土地、产业发展依赖土地、乡村建设依托土地，如何通过农村深化土地改革，优化配置土地资源，实现土地综合使用效用的最大化，是全面推进乡村振兴必须面对的重大问题。尽管土地问题十分复杂，但在理论层面和实际工作中必须正视和积极而审慎处理。

　　二是要注意处理好几个关系。农田与建设用地的关系（效益比较性分析研判）；土地经营权与所有权之间的关系（建立合理的经营收益分配制度）；宅基地资格权、占有权与所有权之间的关系（开放宅基地经营权）；行政村之间的共有资源的关系（鼓励建设“飞地”联合经营组织）。

　　三是土地资源的优化配置。依据产业发展需要调整建设土地空间规划边界、依据社区建设需要调整建设用地指标，依据居民居住和保障需要深化宅基地改革。宅基地改革措施要富有弹性，土地的住户单独使用向共同使用转换，强调宅基地的居住属性，把一户一宅转换为一户一房。

　　通过深化转移人口市民化保障促进农村宅基地资格权和农地承包经营权的转让，将城镇住房保障与宅基地转让（集体）、基本养老保障与承包权转让（集体）进行精准性联动。中央“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。”这句话政策借口多、实践空间比较大。

　　4、开放乡村运营，增强乡村建设的有效性

　　一是谋划经营方略。以乡村经营理念制定乡村建设规划，把提高乡村资源的经营效益作为规划编制的基本目标，把乡村运营方案的制定前置到规划之前。

　　二是培育经营主体。在县乡两级政府领导和组织下，以农村集体经济组织为依托，以国有资本为主导、积极吸纳社会资本和乡村居民参与，培育新型乡村建设与乡村经营的市场主体。

　　三是建立治理结构。按照现代企业制度的基本规则建立经营组织的内部治理结构，增强市场信誉和自我发展能力。

　　四是加强组织领导。县级政府需要充分发挥一线总指挥的作用，在县域产业、人口、生态布局上做好顶层设计，在乡村运营上做好谋划指导，在招商引智上做好政策制定和环境营造。

　　（作者：张 锟，河南农业大学乡村振兴研究院副院长、河南高校智库联盟副理事长）