习近平总书记在党的二十大报告中指出：“加强检察机关法律监督工作。完善公益诉讼制度。”近年来，我国公益诉讼制度在理论研究和实践探索方面取得了显著成果，对保护国家利益和社会公共利益发挥了重要作用。最高人民检察院发布的数据显示，2017年7月至2022年6月底，全国检察机关共立案公益诉讼案件67万余件，从办案数量看，2018年为10万件，2019年为11万件，2020年为15万件，2021年达到16.9万件，2022年1至6月为10.1万件。与此同时，社会各界逐渐认识到，立法供给不足已成为制约我国公益诉讼制度发展的主要原因，从强化检察机关法律监督职能和满足社会对公益诉讼的需求来看，检察公益诉讼专门立法势在必行。

一、检察公益诉讼专门立法的必要性

首先，公益诉讼领域需要一部专门立法。现代意义上的公益诉讼之所以兴起，目的是解决20世纪以来越发凸显的公害问题和日益增多的大规模群体性纠纷。该制度被引入我国后存在与现有诉讼制度难以完全契合的问题，表现在：第一，诉讼目的存在差异。民事诉讼旨在保护平等主体的财产和人身关系，行政诉讼旨在监督公权力，刑事诉讼旨在惩罚犯罪和保护人权，而公益诉讼的目的是维护国家利益和社会公共利益。公益诉讼和传统诉讼制度的诉讼目的虽有交叉重叠，但无法彼此涵盖，传统诉讼制度在保护对象的范围上存在不足。第二，诉讼理念不尽相同。公益诉讼强调“双赢多赢共赢”“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”“监督执法”等理念，然而“两造平等”“法院恪守中立”“谁主张谁举证”等为我国传统诉讼制度所固守，两者存在观念上的冲突。第三，制度设计大相径庭。在起诉主体上，公益诉讼呈现多元化且与保护对象之间并无直接利害关系，而传统诉讼制度仍坚持把利害关系作为判断标准。第四，在责任承担方式上，公益诉讼以修复责任为主要责任承担方式，关注功能价值损失、修复成本等因素，而传统诉讼侧重对实际损害的同质救济。总之，公益诉讼制度在许多方面与传统诉讼制度并不兼容，在缺乏专门立法的情况下，不仅会制约公益诉讼制度的发展，也会对传统诉讼制度和诉讼理论带来冲击。

其次，与其他类型的公益诉讼相比，检察公益诉讼立法需求更为强烈，时代需求更加紧迫。现行公益诉讼制度由检察机关主导，在规范层面，检察机关不仅可以单独提起公益诉讼，也可以通过“支持起诉”方式参与公益诉讼；在实践层面，检察公益诉讼的案件数量要远多于其他主体提起的公益诉讼。实践中公益诉讼面临的诸多问题大多与检察公益诉讼有关，包括如何强化调查核实权的刚性、如何跟踪落实检察建议、如何协调公益诉讼提起程序等等，这些热点难点虽与其他类型的公益诉讼有关，但均赶不上检察公益诉讼涉及面广、针对性强。

再次，现有法律规范数量和立法模式制约检察机关法律监督职能的有效发挥。新时代背景下，检察机关承担着更高质量发挥检察职能、提升监督效能的任务，承载着形成“多主体、广覆盖、深治理”的公共利益治理体系的目标，这些任务和目标要求检察公益诉讼必须在法治轨道上进行。检察公益诉讼的适用范围、具体规则、程序衔接等事项不仅涉及行政权与司法权的博弈，也涉及公民人权的保障和公权力的约束，必须由代表全民意志、位阶仅次于宪法的法律进行规定。反观现有检察公益诉讼法律规范，主要存在于民事诉讼法和行政诉讼法的个别条款、相关司法解释和地方性法规之中，呈现明显的“依附性立法”特点，在程序上依附于民事诉讼法和行政诉讼法，在实体上依附于个人信息保护、英烈保护等其他领域立法。“依附性立法”立法模式仅为权宜之策，检察公益诉讼的立案调查、诉前协商、庭审质证等关键环节存在立法空白，制约检察公益诉讼有效发挥其功能。

二、检察公益诉讼专门立法的可行性

第一，理论供给方面。自1996年“邱建东诉福建省龙岩市街头公用电话亭及市邮电局案”、1997年“河南省方城县检察院起诉县工商局擅自出让房地产致使国有资产流失案”等公益诉讼案件开始，检察机关能否提起公益诉讼、如何提起公益诉讼一直是学界热点问题。30余年来，理论界对检察公益诉讼的研究从多层次、多方向、多角度深入展开，涉及检察公益诉讼理念与原则、不同类型检察民事公益诉讼的受案范围、检察公益诉讼的程序衔接、生效判决的执行方式、刑事附带民事公益诉讼、环境检察公益诉讼、新型领域检察公益诉讼等等，不仅包括具体规则的精细化作业，也包括宏观上的制度构建，不仅涉及公益诉讼领域，也涉及与环境法、经济法、行政法等领域的内容交叉，现有成果为检察公益诉讼立法奠定了理论基础。

第二，实践积累方面。各地检察机关在办理公益诉讼案件中结合本地区特色探索了一些新的工作机制，如重庆市人民检察院探索的“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”的生态检察模式，鄂托克前旗人民检察院构建的“公益诉讼+”模式，毕节市检察机关建立的“以市检察院为枢纽、基层检察院为主体、县（区）交叉办案”的一体化办案机制等等。这些兼具地方特色和制度共性的经验探索部分被两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》所吸收，为我国检察公益诉讼立法提供了实践基础。

第三，规范支撑方面。现有检察公益诉讼法律规范涉及法律、司法解释、行政法规、部门规章、地方性法规、地方司法文件等，从宏观层面看，检察公益诉讼规范体系不仅对消费者权益、环境保护、英雄烈士保护、个人信息保护等领域的公共利益保护进行规定，也对诉前、诉中、执行三大阶段的具体规则进行了规定。最高人民检察院公布的《人民检察院公益诉讼办案规则》，虽以司法解释的形式出台，但作为检察公益诉讼的最新法律规范，充分吸收了各方意见并达成了共识，其体例结构和内容设计能够为检察公益诉讼立法提供参照。

此外，域外国家和地区的检察公益诉讼立法可以提供借鉴。在法国，检察机关提起公益诉讼的权力由《法国民事诉讼法典》和《法国民法典》共同规定。在德国，《德国民事诉讼法典》和《德国行政法院法》赋予检察官提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的权力。巴西早在1965年、1985年就制定了《民众诉讼法》和《公共民事诉讼法》两部公益诉讼专门法，随后又于1988年将检察机关的公益诉讼权写入宪法。这些域外立法能够为我国检察公益诉讼立法提供经验。

三、检察公益诉讼专门立法的若干建议

首先，检察公益诉讼法的基本原则。基于检察公益诉讼的性质，检察公益诉讼法的基本原则应当包括：保护国家利益和社会公共利益原则、检察监督原则、绿色发展原则、支持起诉原则、社会参与原则。保护国家利益和社会公共利益是公益诉讼制度的设立初衷，该原则是检察公益诉讼制度的应有之义。党的二十大报告专门强调“加强检察机关法律监督工作”“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，将检察监督和绿色发展原则作为基本原则符合党和国家的要求，也与检察公益诉讼案件、环境公益诉讼案件在我国公益诉讼案件所占的比重相适应。考虑到检察机关办案任务繁重，精力有限，将支持起诉原则和社会参与原则作为检察公益诉讼法的基本原则，此举也是形成“共建共治共享”的国家治理体系所必需。

其次，检察公益诉讼法的立法定位。由于民事、刑事、行政三大诉讼法已经定性且相对成熟，而公益诉讼仍处于发展期，需要借三大诉讼法的原理、制度作为补充，故检察公益诉讼法可以作为三大诉讼法的特别法，结合自身特性进行立法。对于检察公益诉讼法自身需要而三大诉讼法没有规定的地方，一方面根据诉讼制度的基本原理，另一方面借鉴三大诉讼法的实际经验。关于检察公益诉讼和其他主体提起的公益诉讼之间的关系，检察公益诉讼法虽然围绕检察机关构建，但其所包含的立法理念、基本原则、具体规则对其他主体提起的公益诉讼仍有借鉴作用。

再次，检察公益诉讼法的体例内容。检察公益诉讼法可以参照传统立法“总则—分则—附则”的方式进行编排，具体而言，检察公益诉讼法的内容包括：总则；民事公益诉讼编；行政公益诉讼编；附则。总则部分包括检察公益诉讼法的立法目的、任务、基本原则等共性因素。民事公益诉讼编和行政公益诉讼编按照立案、起诉、审判、执行的分章体例，同时结合检察公益诉讼制度的特性进行编排，如实践中刑事附带民事公益诉讼案件数量较多，行政检察公益诉讼中诉前程序较为重要，可以独立成章。关于民事公益诉讼编和行政公益诉讼编在检察公益诉讼法中的先后顺序，笔者建议民事公益诉讼编置于行政公益诉讼编前面，该做法符合诉讼法的一般原理，也符合检察院“民行检察”的通说。此外，检察公益诉讼法可以设立专章“公众参与”，对公众参与检察公益诉讼的范围、事项、程序、后果等作出规定。从长远而言，公益诉讼应是多元起诉主体、协同治理的格局，但是考虑我国目前社会公益力量尚显薄弱，相关理论研究相对缺乏，故将其他主体提起的公益诉讼放在该章之中，待时机成熟再制定综合性的“公益诉讼法”。附则作为检察公益诉讼总则和分则的辅助性内容而存在，包括补充条款、解释权条款、生效条款和废止条款等，使检察公益诉讼法的有关规定更加准确，便于理解和贯彻执行。

【作者：姜保忠，河南财经政法大学刑事司法学院（纪检监察学院）院长，教授；最高人民检察院司法案例研究基地——河南财经政法大学司法案例研究院研究员。王依凡，河南财经政法大学法学院硕士研究生。本文系2020年度最高人民检察院检察理论研究课题《正当防卫的刑事政策与法律适用研究》（项目编号GJ2020C35）的阶段性成果】