耕地既是粮食安全的生命线，也是乡村振兴的起跑线。党的十八大以来，我国坚持立足国内保障粮食基本自给的方针，实行最严格的耕地保护制度，粮食生产能力不断增强。近年来，针对部分地区耕地“非粮化”、乱占耕地建房等现象，相关管理部门采取多种措施进行治理，但部分地方耕地乱象仍然屡禁不止。一方面，随着农业产业结构的优化升级和乡村劳动力向城镇的持续转移，以生产功能衰退为表征的耕地“非粮化”趋势愈演愈烈；另一方面，部分地方更多强调占补平衡，注重对建设占用耕地进行补充，而忽视了耕地的“进出平衡”，对耕地流向园地、林地缺乏有效应对手段，一些地方占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼，一些工商资本大规模流转耕地改变种植用途造成耕作层破坏。如果任由耕地“非粮化”不断发展，必将威胁到国家口粮的绝对安全。所以，要认真落实中央有关稳定粮食生产的政策，实施最严格的耕地保护制度，开展专项整治，遏制增量、清理存量，坚决纠正大规模流转耕地不种粮的行为。

　　中央多次强调要控制耕地“非粮化”程度，提高粮食作物产量质量，确保“中国碗”装“中国粮”，2023年中央一号文件首次将耕地用途管控项目细化到“种植用途”。然而，面对粮食种植比较效益普遍偏低、财政补偿压力较大，以及耕地保护政策体系闭环式管控与精细化管理水平仍有待强化的现实状况，破解耕地的“非粮化”利用还需要从以下几个方面发力：

　　严守底线，确保良田粮用

　　目前，各地区正在编制的国土空间规划，已经细化落实了国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，统筹布局了农业、生态、城镇等功能空间，划定落实了永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。“三区三线”是新时代统一国土空间规划体系背景下，整合相关空间类规划管控分区的重要举措，是协调空间开发与保护关系的重要载体。为此，要严格守住刚性原则底线，严格管控耕地转为非粮用途，严禁永久基本农田转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，严格管控一般耕地转为其他农用地。

　　防止耕地“非粮化”，不是说耕地只能种粮，而是说要优先种粮，做到良田粮用。中央明确规定，耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。

　　精准施策，分类稳妥治理

　　按照“坚决遏制增量、妥善处置存量、严格治理抛荒”的总体要求，重点推进粮食生产功能区中存在的种植苗木、花卉、草皮、挖塘养殖、撂荒等情形的整治与优化。

　　依据“三调”的最新成果，逐村逐片逐块开展调查，全面摸清粮食生产功能区“非粮化”的类型、面积、分布及经营状况等情况，登记造册，为分类处置奠定基础。在引导耕地“农用”向耕地“粮用”转变方面，要正确把握政策管控的严肃性与政策实施的“弹性空间”，以精准促进高效，对新增“非粮化”问题，发现一起、制止一起、查处一起；对存量问题，坚持实事求是，不搞“一刀切”，分类稳妥推进；对耕地抛荒，要求及时复耕复种，强化综合利用。

　　超前引导，强化国土整治

　　通过科学规划对粮食生产空间进行超前布局，在赋予农民耕作自主权的同时，相关管理部门更要强化对耕地保护、土壤质量、种植结构的专业管理，引导和保障农民合理利用耕地，确保耕地“粮用”“良用”，做到真切实用的有效保护。

　　一是强化地方部门调控能力，在优先满足粮食和食用农产品生产基础上，耕地可适度用于非食用农产品生产，对市场明显过剩的非食用农产品要加以引导，防止无序发展；二是通过土地整治大力推进粮食生产降本增效，要改变以往土地整治工作过于关注提升耕地质量的倾向，将工作重心转移到权属调整方面，通过权属调整推动耕地规模化种植。同时，要落实以水定地的总体方针，灌溉农田需全部实施高效节水改造，严控灌溉面积发展规模，实现节水增效双提高。

　　数字赋能，落实立体监测

　　防止耕地“非粮化”，要根据耕地的种植特点，进一步细化耕地“非粮化”监测指标，建立长期动态监管机制，为早发现、早查处、早制止提供技术支撑。

　　按照“发现初始，解决在萌芽”的原则，搭建“批、供、用、补、查”全过程监管平台，以数字化改革为引领，坚持“人防+技防+制防”相结合。随着大数据、人工智能、空间信息等高新技术的迅猛发展，为遥感影像智能解译提供了必要的技术支撑和保障条件，为此，要积极探索智慧化的“非粮化”管控路径，着力构建“天、空、地、网”立体监测体系，全面提升耕地监测监管现代化水平，进一步压实耕地保护责任，切实保障国家粮食安全。

　　【作者：闫纪建，单位：郑州轻工业大学 本文系河南省哲学社会科学委托项目《全方位夯实河南粮食安全根基研究》（2022DWT095）阶段性成果】