派驻监督是由上级纪检监察机关派出派驻机构（组）进驻在被监督单位实施全天候、近距离监督的监督方式。派驻监督相较于巡视监督、民主监督、群众监督等监督方式具有独立性、权威性的特点与优势，在国家治理实践中发挥了重要的监督作用，取得了显著的监督效能。然而，伴随派驻机构改革的深入推进，一些派驻机构在工作过程中不能与驻在机构很好融合，造成了弱监督、虚监督的状况。派驻机构与驻在机构无法有效融合表现为难以融入、过度融入与融入偏航三种情况，使得派驻监督停留在监督的“最后一米”，影响派驻监督效能的发挥。进一步提升派驻监督质效，需探索造成派驻监督融入难的成因，构建派驻机构更好融入驻在机构的有效路径。

一、派驻监督融入难的三种表现

   （一）无法融入型

    无法融入型的表现在于派驻单位在形式上“住进了”驻在机构，实质上监督职责职能方面始终游离在驻在机构之外，无法深入到驻在机构内部开展监督工作。具体表现是派驻组、人员只是列席驻在单位重要会议、重要活动，并没有对驻在机构业务履行深入监督职能。一方面原因是驻在机构部门一把手或负责人存在抵触心理，怕出问题或者本身就存在问题不愿接受监督或选择性接受监督，在派驻组进驻后，不积极配合监督工作，只是在召开会议时接受监督，在一些存在问题的业务、环节躲避监督。另一方面原因是派驻干部对于驻在机构业务不熟悉，找不到、摸不准驻在机构问题所在开展监督工作，或者派驻干部、人员数量欠缺，没有足够力量开展业务工作，使监督浮于表面。

（二）过度融入型

过度融入型是指派驻机构与驻在机构随着业务往来增多，关系逐渐熟识，渐渐形成密切、“友好”的关系，呈现一片和气的状态。监督与被监督的关系演变成“搭档”或“隶属”关系，失去了监督职能。具体表现是一些派驻机构日常工作中向驻在单位汇报请示过多，向直接上级主管部门汇报较少。《纪检监察机关派驻机构工作规则》第三十三条指出，派驻机构应当严格执行报告制度，发现驻在单位领导班子及其成员重要问题、重要事项及时向派出机关报告。派驻机构与驻在机构的过度融入、关系过于密切导致报告制度无法正常完成，造成派驻机构向派出机关少报告或避重就轻地报告，严重削弱了监督的效能。过度融入型的形成是由于基层乡熟、乡情特征的存在，很快成为“熟人状态”，派驻机构的“独立性”逐渐消失，监督的权威性也随之减弱。另一原因在于派驻机构体制管理不完善，派出机构对于派驻机构与干部队伍管理不顺畅，造成派驻机构在薪酬、办公条件或干部考核等方面过多依赖驻在机构，长期下来就形成派驻机构对于驻在机构“不愿监督”、“不方便监督”、怕伤“和气”的弱监督状态。

（三）融入偏航型

融入偏航型是指派驻机构在工作中丢失了工作主责，没有聚焦主责主业的监督职能，而是随着工作的开展“演变”成为驻在机构的一个职能部门。具体表现是派驻机构在驻在机构开展党风廉政建设、反腐败工作，或着手去解决驻在机构一些日常工作难题、历史遗留问题等。《纪检监察机关派驻机构工作规则》明确派驻机构对于驻在机构的主要职责是监督，对于驻在机构的党风廉政建设和反腐败等工作是指导和协助。融入偏航型使派驻机构对于驻在机构工作由指导、协助职能转变为“代而为之”，偏离了监督主责航向，降低了监督实效。

二、派驻监督难以有效融合的成因分析

（一）履职过程中监督主责认识不清

《纪检监察机关派驻机构工作规则》规定派驻机构的主要职能是政治监督、专项监督、党风廉政建设、一把手的监督等。在实践中，派驻机构无法融入驻在机构开展实质性监督的原因主要是派驻机构不能够聚焦主责主业，造成监督弱化或零监督。一些派驻机构对于监督主要职责职能不清楚，致使监督偏航、监督弱化。例如《纪检监察机关派驻机构工作规则》中提出派驻机构应当结合派驻监督工作情况，推动驻在单位党组(党委)开展全面从严治党、党风廉政建设和反腐败工作的形势任务教育。即派驻机构对于驻在单位的党风廉政建设和反腐败工作起到推动、协助、指导的作用。实践中一些派驻机构（组）成了驻在单位党风廉政建设和反腐败工作的主力，由指导转变为执行主力。

（二）派驻干部队伍建设尚需加强

派驻干部队伍建设现存困境表现在两方面：一是派驻干部、人员缺乏。在实际派驻工作中，无论是单独派驻还是综合派驻，每一派驻组的工作人员在1~3人。有些综合派驻机构，1~2名派驻干部负责十几个驻在单位工作。派驻人员的欠缺致使工作无法高效展开。二是派驻干部业务知识不熟悉。一些派驻干部、派驻人员是上级纪委监委通过遴选方式选任或驻在机构推荐后由上级纪检监察机关进行统一调配，分配到各个驻在机构。因此，派驻干部专业与驻在机构领域不匹配，尤其在一些专业性较强的领域，如审计、金融、医院等部门的监督需要较强的相关领域专业知识，造成业务上的不熟悉影响监督效能。另外派驻干部学历、工作经验、工作年限等因素都会影响到驻在机构的监督效能。三是派驻干部履职能力不强，斗争能力不够。一些派驻干部受制于监督工作的困难、职业晋升发展机会的渺茫等多种因素在履职过程中有不愿监督、不敢监督、不会监督等现象。

（三）派驻组织机构尚待完善

派驻组织机构不完善表现在两方面：一方面是派出机关关于派驻机构的领导管理机构不完善。《纪检监察机关派驻机构工作规则》指出，派驻机构由派出机关直接领导、统一管理，派驻机构定期向派出机关汇报工作，接受派出机关监督。在实践中，派驻机构干部、人员在薪酬、考核、晋升、工作保障等方面仍未实现完全由派出机关统一管理。一个地市纪检监察机构派出的派驻机构往往几十个，干部、人员上百人，派驻机构的日常工作计划、开展、总结、问题研判等，派驻干部的薪酬、考核、晋升、激励都需要专门机构负责。繁杂的事务管理急需专门的机构从总体上理顺派驻机构工作关系。另一方面是派驻机构、派驻组内部组织机构不健全。受制于派驻人员严重缺乏，多数派驻组成员1~2人，致使派驻组内部机构设置不健全无法满足派驻工作需要。派驻机构履行的多重职能和任务，急需更加完善、细致的内部机构设置与分工来进一步提高派驻效能。

三、进一步提升派驻监督质效的建设路径

（一）明晰派驻机构主体责任

明晰监督主责、聚焦监督职责有利于派驻机构快速开展工作，提高监督质效。《纪检监察机关派驻机构工作规则》第二十二条、第二十三条规定的派驻机构履行监督执纪问责和监督调查处置职责，把监督作为基本职责。重点监督检查以下情况：(一)对党忠诚，践行党的性质宗旨情况；(二)贯彻党的理论和路线方针政策、落实党中央决策部署、践行“两个维护”情况；(三)落实全面从严治党主体责任、加强党风廉政建设和反腐败工作情况；(四)贯彻执行民主集中制、依规依法履职用权、廉洁自律等情况。派驻机构开展工作要以《规则》中规定为依据和指导，对标对表监督主责，强化政治监督、开展专项监督、加强对一把手的监督等，对于驻在机构的党风廉政建设、反腐败工作、制度完善、深化改革、治理等工作发挥指导和协助的作用。

   （二）加强派驻干部队伍建设

    习近平总书记多次提到要建设一支“忠诚、干净、担当，敢于斗争、善于斗争”的纪检监察干部队伍，纪检监察干部队伍作为监督执纪主力军打铁还需自身硬。健全完善派驻干部队伍建设，首先要完善、补充派驻干部队伍，通过遴选、推荐考核等多种方式配齐、配优派驻干部队伍。其次要加强对派驻干部的培训。不仅要进行纪检监察学的知识培训，还要进行派驻机构业务知识的培训，促进派驻干部尽快熟悉业务，快速融入驻在机构开展监督工作。三是要强化政治思想，坚定政治立场。派驻干部要做好政治监督，首先自身要带头增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，发扬党的优良传统和作风，加强思想淬炼、政治历练。

（三）健全派驻组织机构

完善的组织机构是派驻工作有序、有效开展的有力保障。健全派驻组织机构可从两方面着手：一方面是健全派驻机构的上级领导机构，上级纪检监察机关可设立专门负责派驻工作的领导小组、办公室等，专人专责负责所有派驻机构的业务指导、工作考核、干部管理等工作。另一方面是健全派驻机构（组）的内设机构。实践中，派驻干部队伍力量薄弱、人员缺乏导致派驻工作无法高效开展。针对目前人少事多任务重的局面，提高派驻监督效能，完善派驻组织内部机构，需要整合监督资源。一是加强派驻组之间的沟通、交流、合作，建立派驻协作区，实行邻近区域或相似领域派驻机构协同办公、联合工作。二是加强与巡视监督、民主监督、群众监督等监督方式的协调统一，建立特约监察员制度等，吸纳监督力量。

【作者程晓平，博士，河南省社会科学院纪检监察研究所助理研究员  本文系2023年河南省社会科学院基本科研费项目重点项目：新时代纪检监察派驻监督机制改革实践与质效提升路径研究阶段性成果】