（一）大力发展城市经济，加快我国工业化和城市化进程

　　众所周知，农民进城务工的缘起是我国城市化和工业化的发展。所以，要使农民工退出承包地、彻底进城（市民化）就必须使我国的城市化和工业化进一步发展，使城市的职业、收入、社会保障等各方面都有显著的改善和提高，完全把他们吸纳进来。这需要在以下几个方面作出努力：一是要大力发展城市企业。城市中的工商企业是城市发展的生命线，如果没有工商企业，城市就会剩下一个空壳。对于农民工来说，只有企业才能给他们职业、收入和其他保障等，城市企业的发展状况直接决定着他们的去留以及他们能否顺利融入城市。然而我国目前城市的企业境况并不乐观，我们尤其需要给企业减轻税费负担、加大技术指导、给予多方面的资金支持等，促进它们健康、有活力地发展。二是要大力发展城市公共设施。城市公共设施的好坏直接决定着城市本身质量的高低和城市居民生活的优劣，较高的公共设施水平可以吸引农民工到城市定居、生活，同时，进行公共设施建设还可以给城市经济的发展提供有利的条件，给农民工提供更多的就业机会，这些都可以促进农民工积极地退出农村的承包地。三是城市的发展要均衡、协调进行。我国的一线城市因为经济发展活跃因而有大批的农民工前去就业、落户，但是这些大城市的人口太多，不能满足越来越多的农民进城落户需求。同时，我国中小城市的经济发展水平却比较低下，农民工在这些城市的就业、收入、生活都不太理想，所以他们大多不愿在这些城市落户。这就形成了农民工在城市落户的冰火两重天现象，这对农民工市民化、城市化以及农业现代化都非常不利。因此，我们必须重视、重点发展中小城市，激发中小城市的经济活力，提高它们的就业水平、公共设施建设水平等，吸引农民工融入这些城市，以使我国的各类城市都对农民的市民化作出贡献。

　　（二）建立多层次的农户承包地退出机制

　　1.农户承包地退出的客体应有多种层次

　　首先，农户可以退出部分承包地。农民保留一部分土地可以规避失业风险、基本生活保障风险等，可以解决很多社会问题。农户退出部分承包地之后仍是农村集体经济组织的一员，与集体之间的各种关系依然存在，还保留有下一个承包期继续承包集体土地的权利，其他的收益分配权、补偿要求权、安置要求权等也依然保留。

　　其次，农户退出全部的承包地。这种方式应该以农户的自愿、需求为导向，对退出条件要严格把关，最后再按当地的补偿标准给予充分的补偿。农民整户、永久地退出承包地之后，其集体成员权还可以保留，其集体资产收益分配权、宅基地使用权也依然存在，但集体的征地补偿权以及下一轮的土地承包权不再享有。

　　再次，农户退出集体经济组织成员权。农民的集体成员权是农民在集体中所享有的复合性权利。主要包括三种权利：土地承包权、宅基地使用权以及集体资产收益分配权。调查中发现，有农民愿意同时放弃这三种基本权利、完全退出集体经济组织。这种退出在实施中一定要明确为全家已经迁入设区的市、户口已经转为市民的农户，在其他条件审查中也要严格、认真。这种退出在补偿中也应适当提高。

　　2.退出的承包地的接受主体应有多种层次

　　退出的承包地由本集体成员接受。农户把土地退给村集体之后，再由村集体把它承包给愿意接手这一承包地的本村农户。这种退出形式就是承包地在集体内部的转让，是土地权利在集体成员之间的转移，仍然维持着农村土地的承包结构，即集体发包，成员承包。从目前的情形来看，这种内部退出方式不仅必要，而且可行，在各地的实践中也比较普遍。

　　退出的承包地由外集体成员接受。这种承包地退出是土地权利在农村内部、由农民到农民的转移。承包地在农村内部的转让或转移不能妨碍本集体经济组织的治理结构，也不能改变土地生产经营的基本状况和农业用途。由于涉及外集体成员到本集体的土地上耕作，因此应征得本集体成员的同意，并且外集体成员的地域范围也不能太广，最好限制在本县范围之内。

　　退出的土地由非农人员接受。这种承包地退出是土地权利在农村外部、由公民到公民的转移。社会上的非农人员愿意经营农地的不在少数，他们的资金、技术、管理、效率优势也比较明显，由他们接手退出的土地是一种比较理想的模式。同时，这也可以使农民的土地财产权自由融通（符合土地物权的要求），让他们在城乡一体化发展中共享国家改革、进步的丰硕成果（符合中央的政策、政治导向）。然而这种退出的制度障碍较大，尤以城乡二元体制制度、农村集体经济组织制度为甚。所以进行相关制度改革将是实现这种退出方式的基本前提。

　　（三）建立农户承包地退出的合理补偿机制

　　1.明确补偿对象

　　应尽快对农民的农村集体经济组织成员权加以认定，在认定完成之后，应大力推进农民承包地确权登记工作，通过颁发土地权利证书对农民的集体成员权资格进一步确认、固化。另外，对于一些特殊的主体比如在读的大学生、出嫁女等也要明确他们的土地权利。只有土地确权落实到位，农民的土地产权更加明晰、具体，也就更容易确定退地补偿的对象及数额，从而保护他们的集体土地财产权与集体收益分配权。

　　2.制定补偿标准

　　应实行多元化、复合性的原则，要参照退出土地的征地补偿标准、经营权流转的价格、城镇最低生活标准以及土地退出的市场价格（很多时候土地市场价格不一定高于征地补偿价格，这从农村大量耕地荒芜而无人问津的状况即可见一斑）等多种因素，再根据承包地所在的具体位置以及土地的各种自然状况如旱地、涝地、风沙地、盐碱地、肥沃地、贫瘠地等确定不同的等级，最后给出一个退地的补偿数额。土地的补偿标准应体现土地的价值，而土地的价值不仅体现于当时的土地价格，还体现在土地的资源价值、社会保障价值和土地的增值价值等。这些众多的因素都是制定退地补偿标准的合理依据，为了规范操作（防止随意性），应当把它们作为硬性要求纳入地方的相关立法或文件当中，在制定具体的农户退地补偿标准时由专业的土地评价机构严格执行。

　　3.拓宽资金来源

　　各地的实践中无论是靠农村集体出资还是政府的财政筹措都出现了不小的问题，尤以前者为甚。从我国2006年实行农业税费改革以来，村集体基本不再收取土地承包费，再加上改革开放之后集体经济本身的衰退，可以说，集体根本就没有什么钱财。调研中发现，各村集体连自身从事公共事业建设所需的费用都拿不出来（必要时只能挨家挨户地收钱，可大家并不理解，干部只得要狗肉账似的多次上门苦求），更不要说拿钱给退地农户补偿了。我们认为，除了集体和财政资金之外，还应该开辟其他的退地补偿资金来源。

　　一是通过市场的途径筹集资金。农户退出的土地经集体经济组织集中、整理之后，其价值肯定提升（因为土地连片、成规模、土壤质量被改良、农田基本设施完善等），所以市场的需求就能增强，土地的出租价格也会提高，这样就可以得到一笔不小的资金用于补偿退地的农户。二是通过农村经营性建设用地流转筹措资金。这里的集体经营性建设用地是指农民退出的土地中经过整理应当有一部分通过政府的土地规划被划为集体经营性建设用地，这部分集体经营性建设用地直接上市流转可以获得较高的土地收益（与国有建设用地同权、同价），以此收益作为农户退出承包地的补偿资金来源应该是比较富足的，这也可以看成是以工补农的一种形式（工商业用地收益补偿农业用地的生产）。这是一条创新途径。可能有学者认为把一部分承包地划为经营性建设用地会影响我国的18亿亩耕亩耕地红线，危及我国粮食安全。我们对此有不同看法，我们坚持划一部分退出的承包地为经营性建设用地作为退地补偿筹措资金的理由有三：第一，农民集体一般情况下每年或每几年都有新增的经营性建设用地，从农民退出的承包地中适宜工商业建设的土地中划出一部分没什么不可。第二，农村土地浪费的现象太普遍了，划出一部分作建设用地可以促使把剩下的浪费的土地利用好。第三，各地都在推行农村土地整理，土地整理后一般都多出一部分土地，划一部分土地为经营性建设用地并不会冲击18亿亩耕地红线，况且，还有学者研究认为这一红线应该下调。三是通过金融机构筹集资金。可以鼓励各种金融机构比如国有银行、股份制银行等拓展退地业务，在其中直接设立农户承包地退出周转基金或者专项收储基金，以这些基金给农村集体发放低息的或者免息的中长期贷款用于农户的退地补偿。也可以加大“退出土地”这一信贷产品的研究力度，以之抵押从金融机构获得贷款作为农户退地补偿之用。另外，还可以由农村土地整理机构预先垫付退地补偿资金，或者发展村社内置资金互助来解决补偿资金不足问题。

　　【作者简介：黄延廷，河南师范大学法学院教授、博士生导师 本文系河南兴文化工程文化研究专项项目“农业现代化背景下河南省智慧农业发展的现实约束与突破路径研究”和河南省社会科学规划决策咨询项目“河南做强特色农业的思路与对策研究”阶段性成果】