编者按

　　水是生存之本、文明之源。兴水利、除水害，事关人类生存、社会进步，历来是治国安邦的大事。2013年出版的《中国水利法制史研究》是一部系统研究中国古今水利法制史的通史性著作，从水利职官设置与水利施工组织法规、防洪法律制度、农田水利法律制度、航运法律制度等方面论述了先秦至明代、清代、民国和新中国的水利法制，还有一些约定俗成的民间惯例，这些宝贵遗产，是中华优秀传统文化的重要组成部分，值得认真总结、传承和创新。学术中原持续摘编刊发书中的部分篇章，敬请关注。

　　从秦始皇统一中国，到宋元时期，中国水利管理机构几经变迁。中央水利管理机构职能专业化不断增强，地方政府长官兼有水利管理职能，另外还有临时性的派出机构、漕运机构、监察机构等，条块结合的体制不断发展。

　　一、中央水利管理机构及派出机构

　　秦设都水长、丞，掌理国家水政。

　　西汉时期，黄河多次泛滥成灾，严重地阻碍了社会经济的发展。自汉文帝十二年（公元前168年）到王莽始建国三年（公元11年）的175年间，前129年中平均25年黄河决溢一次，后50年中，平均7年决益一次。因此汉代对防洪尤其是黄河防洪非常重视。汉承秦制，中央治水官员仍设都水长、丞，并在太长、少府、司农、水衡都尉等官职、部门属下，设都水官。由于都水官数量多，武帝特设左、右都水使者管理都水官。至汉哀帝罢都水官员和使者，并设河堤谒者。

　　魏晋以后，治河机构仍承汉制，除设都水使者、河堤使者、河堤谒者、水衡都尉外，水部下又有都水郎、都水从事等。但这些官员的职位都不高，而且职数逐渐减少，甚至有时只剩一人，治河机构也不显赫。晋人傅玄曾说：“河堤谒者，一人之力，行天下诸水无时得遍。”

　　北魏末期设三台：御史、都水、谒者。都水和河堤谒者两个职官的逐渐制度化，为隋代水政和事务两类管理机构的产生做好了准备。

　　隋代重新建立了一统的中央政权，整个中央官制进入了一个新的阶段。隋初建有水部侍郎，属工部，下设都水台，后改台为监，又改监为令，统管舟楫、河渠两署令。

　　唐代比较重视治河和水利工程，除在工部之下设水部郎中、员外郎外，又另外设置都水监。龙朔二年（公元662年）改水部为司川，至咸亨元年（670年）又复故，而河堤使者仍专司河防，以下又增添典事三人、掌固四人。

　　五代时期，黄河决溢频繁，治河机构略有加强。后唐时（公元923-936年）除河堤使者外，又设水部、河堤牙官、堤长、主簿等。后周显德时（公元954-959年）又设水部员外郎等官。

　　宋代河患加剧，沿河机构更加完善。北宋初年，工部下属的水部形同虚设，元丰（1078-1085）以后水部实权加强，主要体现在负责水利工程规划、经费调度、对地方官水利政绩的考核等，水部下设6分案4司，有官员30多人。水部下设都水监，以监和少监为正副长官，属官有丞和主簿等，职能是防洪、防汛管理，以及对重要水利工程的督导等。宋代水部及下属都水监的权限较历朝为重，“廷臣有奏，朝廷必发都水监核议，职责十有八九皆在黄河”。

　　金代水利官制仿宋制，工部下设都水监，并在工部置侍郎一员、郎中一员，“掌修造工匠屯田山林川泽之禁，江河堤岸道路桥梁之事”。宜宗兴定五年（1221年）另设都巡河官，掌巡视河道、修完堤堰、栽植榆柳等，其管理职责更为广泛具体。

　　元代工部设侍郎、员外郎仍如旧制，都水监掌治河渠和堤防、水利、桥梁、闸堰事。另设河道提举司，专管治理黄河。至正六年（1346年）置山东、河南都水监，以专堵疏之任。至正八年又诏“于济宁、郓城立行都水监”，九年又立山东、河南行都水监。十二年各行都水监添设判官二员。

　　二、中央和地方条块结合水利管理体制的形成

　　秦汉以后地方郡县长官同时具有治水和兴修水利工程的职责。

　　唐开元十年，（公元722年）六月，“博州（今聊城）黄河堤坏”，唐玄宗下令派博州刺史柳儒：“乘传旁午分理”，并令按察使萧嵩“总领其事”。至此，中央水官（隶属于工部）和地方水官（隶属于地方政府）条块清晰的水利管理体系形成。此外，通过御史台的外派，形成了跨行政区划的水利稽查系统。

　　宋代沿黄河地方设置多种兼职、专职官员，各州长吏也兼管黄河。宋初太祖乾德五年（967年）“诏开封、大名府、郓、澶、滑、孟、濮、齐、淄、沧、棣、滨、德、博、怀、卫、郑等州长吏，并兼本州河堤使”（脱脱：《宋史•河渠志一》，转自周魁一：二十五史河渠志注释本，中国书店1990年版，第39页）。五年后，太祖规定开封等沿河17州府各置河堤判官一名，以本州通判兼任。

　　金代沿河地方官也兼理河务。大定二十七年（1187年），世宗命沿河“四府十六州之长、贰皆提举河防事，四十四县之令，佐皆管勾河防事”，并下令“添设河防军数”（脱脱：《金史•河渠志》，周魁一：二十五史河渠志注释本，中国书店1990年版，第216页）。此外，还在黄河下游沿河设置35埽（16在河南，19在河北），每埽设“都巡河官”，下领“散巡河官”，每4至5埽设都巡河官1员，散巡河官管埽兵若干，负责险工段的监管。

　　三、官方与民间相结合的灌溉工程管理机构

　　秦汉以后，官方在重要的水利灌溉工程都设专门机构管理。大型灌溉工程的斗渠、支渠以及小型灌溉工程管理，由民间机构负责。

　　都江堰，在东汉设都水椽，都水长；蜀汉亦设堰官；

　　郑白渠，西汉末息夫躬曾“持节领护三辅都水”。唐代管理属京兆尹，以京兆少尹一人负责。京兆少尹有时兼有“渠堰使”衔。贞元四年（788年）“京兆少尹郭隆为渠堰使”。并在泾阳设衙署。贞元十六年（800年）“从东渭桥纳给使徐班兼白渠、漕渠及升原、成国等渠堰使”。太和元年（827年）“京兆少尹韦文恪充渠堰使”。有时还有副职，如太和二年（828年）刘仁师为昭应县令，“兼检校水曹员外郎兼渠堰副使”。这是一种特置的官衔，表示重视。北宋至道二年（996年）“著作佐郎孙冕总监三白渠”。并有常设官“提举三白渠公事”管理三白渠及关中灌溉。金代常设“规措京兆府、耀州三白渠公事”、“点检渠堰官”等管理泾阳等县渠堰。元初设“规措三白渠使”，后归军事屯田部门管理。五代时期后周显德五年（958年），“以工部郎中何幼冲为司勋郎中，充关西渠堰使”,也和唐代类似。支渠、斗渠以下或较小灌区则多由民众管理，如唐代泾渭等灌渠有渠长、半门长，后代有堰长等种种称谓，都是民间职称（不脱产）。

　　元代在宁夏设立专门灌溉管理机构，世祖至元六年（1264年），派郭守敬为宁夏河渠提举。二十六年（1289年）复立营田司于宁夏府，管理屯田水利。至武宗至大元年（1308年）八月，宁夏设立河渠司，秩五品、官二员，专管水利。

　　四、运河管理机构

　　隋唐之际，随着南北大运河作用的日益凸显，大业五年（公元609年），隋炀帝时，都水监官至四品；另置少监，五品。后来，他又改监为令，加官至从三品；少监为少令，从四品。到了唐代，都水监的名称也多次改换，曾称都水署、都水使者、司津监、水衡都尉等，但其主管全国水利的职责不变。都水监（令）之下设有舟楫署，主要掌管全国的公私舟船及漕运事务，设令一人、丞二人、府三人、史四人、监漕四人、漕史二人、典事三人、掌固三人。其中，舟楫令为正八品下，舟楫丞为正九品下。

　　宋代开始出现漕运专业管理机构，北宋在开封设排岸司和纲运司，将漕运分为两个系统：排岸司负责运河工程管理及漕粮验收、入仓；纲运司负责随船押运。两司下领指挥，属于武职系统。从管理上纲运司服从排岸司调度，验收、卸粮、入仓等重要环节均由排岸司主持，业务上两司之间有比较严格的交接制度。

　　（作者：饶明奇 华北水利水电大学教授、社会科学处处长，大河网学术中原特约专家）