农村建设用地作为农村、农业、农民发展的重要生产资料和空间载体，是支撑乡村产业发展和布局农村基础设施、公益事业设施和公共设施等的主要用地来源，也是乡村产业兴旺、人居环境改善和生活富裕等的重要保障。长期以来，农村建设用地存在布局零散、利用粗放、闲置浪费等现象，其资源价值和经济价值未得到充分挖掘和显现。且通过宅基地复垦等腾挪出来的建设用地指标多用于支持城镇建设和工业发展，乡村产业发展和基础设施、公共服务设施等建设用地难问题日益突出。2023年11月，自然资源部发布的《乡村振兴用地政策指南（2023年）》提出，要“盘活农村存量建设用地，激活农村土地资源”，为各地加大农村存量建设用地盘活力度提供了指引。随着乡村振兴战略的深入推进，结合地方实际通过发挥国土空间规划体系等引领作用、构建完善城乡统一的土地市场、加强农村建设用地差异化管理等措施，推动农村存量低效建设用地有序盘活，有助于强化对乡村振兴的土地保障。

　　发挥科学规划的引领作用。加强国土空间规划的引领管控，在严守生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的前提下，通盘考虑村庄的人口增长与流动、特色产业培育与发展、人居环境改善提升、文化传承和传统建筑保护、生态环境保护等各方面，充分听取和考虑村民的意愿和建议等，科学编制村庄规划，优化农村各类用地布局。加强村庄规划与产业发展规划、基础设施和公共服务设施规划等的衔接融合，为乡村人居环境改善、特色产业发展等留好留足空间。依据国土空间规划和村庄规划，在摸清村庄内部工矿废弃地、闲置房舍及零散建设用地等资源的面积、位置及利用潜力等基础上，编制土地综合整治规划。因地制宜选择适宜的整治模式，促进重点项目布局、技术创新应用等与村庄功能和空间布局相匹配，推动农村生产、生活、生态空间均衡协调。合理利用整理出来的建设用地，强化对美丽乡村建设、农业融合发展的土地要素保障。

　　健全城乡统一建设用地市场。以赋权赋能为核心，深化农村集体建设用地改革，加快建设城乡统一的建设用地市场，保障农民的土地权益，助力乡村振兴的实现。积极探索宅基地“三权分置”有效实现形式，完善农村宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、监管等制度。健全闲置宅基地处置办法，以农民发展需求为导向，充分考虑农民利益，完善农村宅基地退出机制。鼓励合理利用闲置宅基地和农房发展农村新产业新业态，因地制宜探索“闲置宅地基、农房+文化创意”“闲置宅基地、农房+研学培训”“闲置宅基地、农房+康养服务”“闲置宅基地、农房+餐饮民宿”“闲置宅基地、农房+电商”等模式。在符合规划和尊重村民意愿的基础上，结合土地综合整治连通农村宅基地转换为集体经营性建设用地的渠道。积极推进集体经营性建设用地入市试点工作，做好存量农村集体建设用地所有权、使用权调查登记，全面摸清区域农村存量建设用地的规模、分布、权属、利用现状、规划覆盖状况和农民意愿等情况。结合实际完善适用于集体经营性建设用地入市的准入条件、主要流程、价格形成机制、交易规则及土地收益分配机制等制度安排和配套措施，因地制宜地选择就地、异地调整或综合整治等入市途径及出让、出租、作价入股等入市方式。强化土地综合整治与集体经营性建设用地入市的有效衔接，合理确定入市的规模、时序和节奏等，着力解决乡村项目建设、特色产业发展等落地难等问题。尊重农民入市的主体地位，加强入市信息的公开，鼓励通过股份合作制等方式提高村民在集体经营性建设用地流转、利用等过程中的参与度，促进入市的民主决策，保障农民合法的土地财产权益，促进农民增收和城乡居民收入差距缩小。加快建立城乡统一的建设用地市场，充分发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权、同价、同责，畅通城乡土地要素流通和高效配置通道。

　　加强农村建设用地差别化管理。结合实际实施差别化供应管理是推动农村建设用地向优质项目、优质产业集聚，破解农村建设用地粗放利用问题，提高农村建设用地利用效率，发挥土地要素对资本、人才、科技等生产要素配置的撬动作用，推动乡村发展所需的各类要素在农村集聚耦合的有效路径。可以县域为单位分类制定农村基础设施、公共服务设施及农村产业用地标准，鼓励基于村庄功能需要和业态发展需求实施精准灵活的存量建设用地资源配置，强化对农村建设用地差异化供给和分类管理。根据乡村建设项目和产业项目的实际需求，完善点状供地、块状供地等模式，探索实行弹性年期供地。加强适用于乡村的节地技术和节地模式的研发应用，鼓励依法对农村存量建设用地和闲置房舍等进行复合利用，加大对工矿废弃地等受损农村建设用地的修复治理等，激活村庄内部沉睡的建设用地资源。支持基于乡村产业的生命周期，参照闲置土地处置办法、低效工业用地处置办法等相关文件，探索建立有助于淘汰农村落后产能、推动乡村产业高质量发展的用地制度安排。积极推动农村土地数字化管理，结合乡村实际规范完善相关的流程和标准，强化相关管理部门的协同，加强对农村建设用地等全生命周期的监管，完善税费等调节机制，提升快速处置能力，助推农村建设用地的高效集约利用。

　　【作者：赵执单位：河南省社会科学院 本文为河南省社会科学院基本科研费项目“（23E34）”的阶段性成果】