2023年9月，自然资源部决定在部分高度城市化地区开展低效用地再开发试点工作，作为落实在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的配套政策予以推进。郑州作为全国第四大特大城市及第十个国家级都市圈核心城市，常住人口城镇化率和中心城区城市建成区面积分别达到了79.4%和774.32平方公里，国土开发处于存量挖潜和增量建设并存的阶段。面对不断增长的人口规模和经济社会高质量发展的需求、土地资源日益紧缺和部分存量土地利用效率不高并存的现象，加强内部存量低效用地再开发，唤醒沉睡土地资源撬动发展增量显得尤为必要和迫切。

　　一、郑州实施低效用地再开发的必要性

　　（一）有利于特大城市加快转变发展方式

　　随着国土开发进入存量时代，传统的规模扩张的城市发展方式已经难以为继。包括郑州在内的一些特大城市面临土地开发强度偏高与建设用地地均GDP偏低的突出矛盾，城市内部低效存量土地的存在直接影响了城市开发建设的综合效益，以及城市功能完善和品质提升。因此，结合城市实际科学开展低效用地再开发，是以土地利用方式的转变推动城市建设发展方式升级的重要抓手，也是郑州发挥核心城市“样板效应”引领郑州都市圈城市加快转变发展方式的内在需要。

　　（二）有利于破解城市发展不平衡不充分问题

　　郑州市的低效用地多集中于建设发展起步较早的老城区，以城中村、低效工业用地等为主。这类地区也是基础设施和公共服务设施相对薄弱的区域，聚居着大量的中低收入群体和外来人口。开展低效用地再开发有助于这类地区补齐基础设施短板，改善居民医疗、教育、养老、育幼等公共服务设施，推动郑州市整体功能优化升级和城市风貌品质提升，增强城市发展的平衡性、协调性和包容性，有助于破解城市内部发展不平衡、不充分的问题，更好地满足市民对美好生活的向往和实现城市空间多样化。

　　（三）有利于打造区域高质量发展强引擎

　　郑州市在多重国家战略叠加赋能下，布局了全国重要的要素市场、国家战略科技力量和现代化综合交通枢纽，是内畅外联的战略通道和要素集散的核心枢纽，在构建新发展格局中具有担当主力军的重要作用。在郑州市开展低效用地再开发，不仅有利于提升土地要素保障质量效益和水平，还有助于发挥土地要素对资本、人才、科技等生产要素配置的系统性引领作用，推动城市更好地实现资源要素优化配置，夯实打造区域经济高质量发展强引擎的动力源。

　　二、郑州实施低效用地再开发需处理好的几个关系

　　（一）协调好不同城市功能的用地需求

　　实施低效用地再开发需要协调好存量土地资源的稀缺性与城市发展用地需求多样化之间的矛盾，在科学规划的前提下因地制宜地将盘活的空间资源用于补齐基础设施短板、改善人居环境等民生所需领域，或保障新产业新业态及传统优势产业转型升级等实体经济发展的需要，推动城市存量空间盘活与城市经济、社会、生态等功能之间的有机融合，实现土地利用的经济、社会和生态效益的有机统一。

　　（二）处理好存量盘活与增量安排的关系

　　随着郑州市空间资源约束趋紧，城市空间发展模式逐渐由增量规模扩张向存量低效优化转变。具体到土地资源的开发利用，不仅要坚持盘活存量和用地增量双向发力，还要进一步健全城市建设用地“增存挂钩”机制，更好地发挥低效用地再开发在保护耕地资源和生态环境、推动国土空间优化和品质提升中的作用，真正实现向土地存量要发展增量。

　　（三）促进有效市场和有为政府相结合

　　科学有序推进低效用地再开发，要坚持有效市场和有为政府相结合的原则。首先，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。与传统由政府主导的增量扩张发展模式不同，低效用地再开发具有涉及主体多元化、产权结构复杂化等特征，需要充分发挥市场机制作用，探索多元化开发模式，引导存量空间资源依据市场信号向生产效率更高、综合效益更好的部门流动，充分保障各权利人的权益。其次，更好地发挥政府的导向作用。充分发挥政府在规划设计、政策保障、组织推动，资金平衡以及调动市场参与积极性中的重要作用，将市场资源配置决定性作用与政府更好发挥作用相结合，确保低效用地再开发工作取得实效。

　　三、郑州有序推进低效用地再开发的对策建议

　　（一）健全规划体系，强化科学引导

　　郑州实施低效用地再开发要坚持生态优先、节约集约、绿色低碳的高质量发展导向，以国土空间总体规划为依据，统筹全要素通盘考虑城市发展所需、人民群众所盼，建立健全低效用地再开发规划体系，为城市科学有序开展低效用地再开发提供科学指引。一要结合实际界定内涵标准。针对郑州的资源禀赋、地域环境和城市化水平，科学界定低效用地的内涵和认定标准，为精准识别城市低效用地及再开发范围提供依据。二要系统全面摸清底盘底数。采用多元化手段精准识别城市低效用地资源，摸清低效用地上附着的土地产权、居住人群、企业、建筑设施等诸要素，绘制“地—房—人—企—建筑设施”空间数据底图，全面掌握城市低效用地资源的底数。扎实开展全要素低效用地再开发潜力评估，厘清城市低效用地再开发的潜力和价值，为科学划定低效用地再开发重点区域，合理确定低效用地再开发空间单元，因地制宜选择历史文脉传承型、生态修复型、产业升级型等再开发模式，推动城市生态空间连通性、公共文化空间品质提升和产业空间拓展等，促进城市生产、生活和生态空间的均衡协调奠定基础。三要健全低效用地再开发规划体系。在国土空间总体规划的统领下，建立健全城市低效用地再开发的“专项规划—年度计划—单元规划”规划体系，统筹把控低效用地再开发的规模结构、空间布局、时序安排及实施策略，推动城市存量空间再配置效率的提升。

　　（二）完善治理结构，增强推进合力

　　人民城市人民建、人民城市为人民。推进城市低效用地再开发，不仅要“有为政府”和“有效市场”相结合，更要发挥人民群众的主导性，支持广大市民全过程、全方位、全领域地参与，构建多元主体协同治理格局，形成城市低效用地再开发再利用的强大合力。一是坚持问需问计问效于民。人民是城市建设的主力军,也是城市发展成果的受益者和评判者。要建立健全郑州市低效用地再开发的市民参与机制，明确市民参与城市低效用地再开发的范围、程序和方式等，构建市民参与的多元化平台和渠道，保障人民群众对低效用地再开发各领域、各环节的知情权、参与权、表达权、监督权，确保低效用地再开发的规划、建设与管理各环节能够充分考虑市民对城市空间的多样化需求，进一步优化城市作为人民群众美好生活的空间载体作用，提升人民群众的参与感、获得感、幸福感。二是推动有效市场与有为政府良性互动。坚持市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥市场作为城市盘活存量低效用地的核心驱动力。强化政府统筹城市空间资源优化配置中的重要作用，推动有效市场和有为政府良性互动。厘清政府与市场边界，针对公益性再开发、经营性再开发等实施分类治理。如对资源属性强、投资价值低的公益性再开发项目，采取政府主导、市场参与的模式；对投资价值高、资产属性强的经营性再开发项目，参与市场主导、政府统筹的模式等，有效发挥市场与政府的比较优势，推动低效用地再开发综合目标更好地实现。

　　（三）健全政策体系，强化支撑保障

　　针对现行土地管理政策法规对存量建设用地挖潜、存量空间更新利用等方面还存在的一些短板，聚焦利益平衡、容积奖励、补偿标准等重点问题，建立完善全链条多部门的政策支撑体系，多向发力推动城市向“存量土地”要“发展增量”。一是统筹区域存量土地资源优化配置。结合区域实际构建一体化的存量工矿仓储用地管控与配置政策，依托郑州都市圈、中原城市群等，通过共建飞地园区、优化财政补贴及相关产业政策，推动部分工业和仓储物流业等向圈内、群内中小城市疏解转移。二是鼓励创新存量土地集约利用模式。探索“肥瘦搭配”“公私搭配”等模式，推动城市内部的边角地、夹心地、插花地等零星低效用地通过整合、置换等方式纳入成片开发区，促进再开发单元内公共利益用地与经营性用地捆绑开发，推动城市整体空间形态优化和功能布局提升。加强节地技术和节地模式的创新与应用，完善地上地下空间立体开发、土地混合开发、空间复合利用政策，鼓励基于业态发展需求和城市功能需求实施精准灵活的存量空间资源配置。三是完善低效用地再开发的奖补机制。首先，鼓励优质市场主体参与低效用地再开发的土地一级开发整理，如其在约定期限内完成土地一级开发整理，返还实际投资额和财务费用，并给与投资回报；其次，重视利用容积率转移和奖励等立足于市场需求的弹性调控手段，结合城市实际制定完善容积率奖励的标准和程序，适时推动容积率奖励纳入法治化轨道，更好地发挥其在低效用地再开发过程中调节和平衡政府、公共利益、开发商和土地权利人等之间的利益关系，为城市居民提供更多更优质的公共空间和公共服务设施；再次，完善低效用地再开发中的土地征收管理办法，根据城市不同类型低效用地制定差别化的征收细则，完善具体的补偿标准和程序；最后，健全土地增值收益机制，完善对原土地权利人的多元化补偿方式，保障利益主体的合法权益，促进城市低效用地再开发后的土地增值收益共享。

　　（四）强化过程管理，提高治理效能

　　对低效用地再开发采用全生命周期管理，有利于确保低效用地再开发全流程、各环节的整体可控、系统有序和协同高效。一是加强全生命周期数字化管理。综合运用新一代信息技术、智慧监测技术和辅助决策技术等，构建城市低效用地数字化管理平台，将涵盖调查、评价、规划、储备、供地、建设、运营、管理等等低效用地再开发全流程，包括建设用地使用权合同或划拨决定书的产业投资和产出效益、功能实现、物业持有、节能环保、退出条件等信息纳入平台，强化相关数据信息的集成、整合和共享，提升城市对低效用地再开发利用全生命周期的监测及异常预警、快速处置能力，确保低效用地再开发的高效有序推进，提升城市空间治理的智能化现代化水平。二是适时动态调整以适应管理需求。随着全面深化改革向纵深推进，存量土地政策创新和城市空间治理等要随着郑州市经济社会发展水平和市民的需求适时动态调整，不断提升郑州包括存量低效用地在内的土地全生命周期管理的效能。

　　【作者：赵执，河南省社会科学院城市与生态文明研究所副研究员 本文系河南省社会科学院创新工程项目“河南新型城镇化格局时空演变及优化研究（23A08）”阶段性成果】