国家治理的重心在基层，短板也在基层。推动治理重心向基层下移是实现国家治理现代化的基础性工程，也是新时代创新基层治理和强化基层政权建设的重要抓手。深刻理解治理重心下移的实践内涵、运行机制和推进路径具有重要的理论意义和实践价值。

　　一、实践内涵：人民美好生活的基层治理效能保障

　　治理重心向基层下移的提出并非偶然，而是有着非常深刻的实践内涵。新中国成立后，随即开启了以国家权力集中化和一体化为特征的民族—国家政权建设。城乡基层政权建设在其中发挥了基础性的支撑作用。在乡村，人民公社这一特殊的“单位组织”彻底将离散的乡土社会整合进国家权力体系之中；在城市，单位制的建立实现了对全体城市居民的整合与控制，可以说，单位制成为这一时期我国基层治理的重心所在。

　　改革开放以来，市场经济的发展不仅从根本上改变了我国的经济结构和社会结构，而且也显著地重塑了国家对社会的治理结构和治理机制。20世纪90年代，随着单位制的逐渐解体，基层街道、乡镇和社区迅速“补位”以填充单位制退出后基层治理的空白。治理重心也逐渐由单位重心转向基层重心。

　　新时代以来，随着城镇化的快速推进和乡村振兴的稳步实施，无论在理论共识上，还是政策实践中，“基层重心”都越发明显。截止到2022年末，中国城镇人口约9.2亿，乡村人口约4.91亿，众多人口主要生活在城乡基层。以城市为例，平均每个城市社区人口超过8000人，每个街道办事处覆盖人口10万人，最大的街道人口（含流动人口）超过100万人。可见，城乡基层治理规模偏大，管理和服务面临着巨大的压力。特别是随着社会主要矛盾的转变，城乡基层治理承载着以良好的治理效能来满足人民对美好生活向往的历史重任。正如党的十九届三中全会所指出的，“推动治理重心下移，尽可能把资源、管理、服务放到基层”。社会治理的重心必须落实到基层，基层治理和服务能力强了，国家治理的根基就稳固了。

　　因此，在实践意义上，治理重心下移就是顺应改革开放以来从“单位重心”向“基层重心”转型的基本态势，而实施的以资源、管理、服务下沉来提升基层治理实际效能的改革实践。

　　二、运行机制：“资源—主体—结构—效能”的治理过程

　　从治理过程来看，推动治理重心向基层下移是一个由“资源—主体—结构—效能”构成的运行过程。

　　首先，就治理资源而言，决策层提出“推动治理重心下移，尽可能把资源、管理、服务放到基层”这一命题中的“资源”概念，从广义上讲，包括服务、管理、权力、责任、资金、人才、技术等要素。资源是实施治理的基础和前提。推动治理重心向基层下移就是将更多的资源下沉至基层，以实施有效的治理和提供良好的服务。其次，治理主体是基层治理场域的参与者，也是治理资源的组织载体，而资源是主体参与治理的禀赋与资格。基层治理主体是多元的，除了基层政权组织，还包括经济组织、群团组织、自治组织和社会组织等。这些多元主体凭借自身拥有的资源禀赋进入基层治理场域，在制度规则的保障和约束下，通过主体间策略性的博弈与互动形成相对稳定的治理结构，从而使治理主体间的关系趋于稳定化。第三，治理结构反映的是多元主体在治理场域中的关系和位置。党的十八大以来，在我国基层治理中，逐渐形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的“一核多元”的治理结构，这是发挥良好的治理效能的先决条件。只有形成合理稳定的治理结构，才能最大限度地吸纳资源和优化资源配置，以提升实际的治理效能。正如习近平总书记指出的，推动治理重心下移，“要重点加强基层党组织建设，全面提高基层党组织凝聚力和战斗力。要高度关注基层政权组织、经济组织、自治组织、群团组织、社会组织发展变化的特点，加强指导和管理，使各类基层组织按需设置、按职履责、有人办事、有章理事，既种好自留地、管好责任田，又唱好群英会、打好合力牌”。第四，治理效能是治理重心下移的目标，通过重心下移将我国基层治理制度体制优势更好地转化为治理效能。

　　三、推进路径：“上下”“左右”“前后”三重维度的治理对策

　　推动治理重心下移可以从政府间纵向关系中的“上下”维度、基层治理主体间横向关系中的“左右”维度、基层治理履职方位上的“前后”维度着手。

　　第一，“上下”维度上形成科学合理的职责关系。一种流行的观点认为，我国政府在纵向关系上“职责同构”，即每一层级的政府都管理大体相同的事务；相应地，在机构设置上表现为“上下一般粗”。这种政府纵向间职责配置模式虽然有利于自上而下的全局性掌控，但忽视了实际治理中的各层级政府间和上下级“条条”间权责不对称、边界模糊的问题。这种矛盾聚集到基层则表现为上级部门有权无责而基层部门有责无权的失衡局面，那么，基层部门常常“背黑锅”也就难以避免。以财政资源为例，为了解决基层政府的“悬浮”问题，税费改革采取强化政府间转移支付的方式，促进财政资源向基层流动，来填补税费取消后基层财政的缺失，进而强化基层治理与服务能力，实现“汲取型”向“服务型”政府转型。这种改革思路是对的，但是在实践中也并非没有问题。矛盾最为突出者，莫过于事权与支出责任的不对称。究其根源仍是政府纵向间权责不对等、职责不清的“痼疾”所致。只有在“上下”维度上理顺关系、疏通梗阻、才能畅通治理资源下移的渠道。否则，即使资源在某种程度上向下流动，但在实际治理过程中也无法进行优化与合理配置实现治理效能的最大化。

　　第二，“左右”维度上合理划分角色边界。如果说“上下”维度主要考虑的是理顺政府间纵向的职责关系，以疏通体制内资源向基层流动的通道的话，那么，“左右”维度则主要指构建政府、社会、市场、公民等多元主体良性互动与合作的治理格局，以承接和吸纳体制外的社会资源（主要指公益资源）、市场资源和群众资源，实现治理效能的最大化。但是在具体的实践中，中国基层社会治理结构失衡的特征非常普遍和明显，主要表现为“行政有效、治理无效”。这种状况主要是由政府组织、社会组织、社区自治组织等多元主体间在权力、职责、功能等角色上缺乏合理的界分导致的。因此，要合理划分多元主体的职责边界，这是形成多元主体良性互动的关键。

　　第三，“前后”维度上基层机构设置和人力配备要面向人民群众。在我国，基层直面社会和民众，是进行治理和提供服务的“前台”；同时，也是国家治理体系的“末端”，是落实党的路线方针和国家政策的执行主体。这种双重性是由基层政权的角色和性质决定的。但是，在实践中，基层政权机构设置和人力资源配备却面临着两难选择。在计划经济时代，基层政权机构设置常常是为了对应上级部门，表现为“上下一般粗”，便于计划和任务的执行和落实，这种体制惯性依然延续至今。实践表明，在市场经济体制下，基层机构设置和人力配备不能简单照搬上级机构模式，“上级机关要优化对基层的领导方式，既允许‘一对多’，由一个基层机构承接多个上级机构的任务；也允许‘多对一’，由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报”。因此，基层机构设置和人力资源配备要符合基层事务的特点和人民群众的实际需要。

　　【作者：李作鹏，河南省委党校公共管理教研部讲师、博士；李忠汉，郑州大学政治与公共管理学院教授 本文是2024年度河南省高校人文社会科学研究一般项目：治理重心下移的现实困境及数字化破解路径研究（2024-ZZJH-382）的阶段性成果】