□徐英军

　　中央经济工作会议强调，持续有效防范化解重点领域风险。要统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险，严厉打击非法金融活动，坚决守住不发生系统性风险的底线。为此，金融工作必须把规范市场秩序、维护金融安全放在重要位置，处理好防风险和促发展的关系，形成以金融规范发展保障金融安全、以金融安全促进经济高质量发展的良性机制。在当前经济下行压力下，通过有效的市场监管来防范重点领域的金融风险，提高金融服务实体经济能力。

　　全面强化监管

　　2023年召开的中央金融工作会议提出，要全面加强金融监管，依法将所有金融活动全部纳入监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管。机构监管符合我国分业经营、分业监管的基本格局，可以在各类金融机构之间设置防火墙，是金融监管网络的“纬线”；“功能监管”以“同一业务、同一标准”为原则，对金融活动实施贯通监管，能够弥补“机构监管”分割监管的不足，防止监管套利和监管真空，是金融监管网络的“经线”；行为监管着眼于规范金融机构及第三方中介的合规经营和金融消费者权益保护。而“穿透性监管”则是功能监管、机构监管和行为监管的“金刚钻”，即穿透外在形式去界定金融关系的本质，进而采取相应的监管措施，对投资者的“穿透”旨在识别合格投资者及资金来源，对产品的“穿透”旨在揭开层层嵌套的面纱，识别底层资产和交易实质。持续监管强调对金融机构全周期、金融风险全过程和金融业务全链条均实施动态监管。“五大监管”相辅相成、合力共治，直接目标是促进金融机构合格经营、金融交易合法守序，终极目的则是防范金融风险，为国民经济的高质量发展提供一个健康、稳定的金融支持。

　　央地协同维护金融安全

　　中央经济工作会议提出，要“在政策实施上强化协同联动、放大组合效应”。在金融业分业经营、分业监管大格局下，我国形成“一行一总局一会”的中央集中监管和地方分工共治的金融监管体制，要想实现金融监管“面上全覆盖”“质上提效能”，金融监管理念就要从碎片化思维转向体系性思维，从分散思维转向统一思维，构建和实施多元协同共治机制。在党中央统一领导下，金融监管多元协同机制的内涵至少包括三个维度，除了正在细化的国家金融监管部门之间的工作分工与体系协同外，还应当重视央地协同、行政与司法协同。

　　构建央地协同、同题共答的监管协同机制至关重要。一是坚持促发展与防风险并重，结合央地监管协同事项清单，进一步明确职责任务和工作流程，合力健全“横向到边、纵向到底”的监管体系。二是健全省委金融委、金融工委与中央金融监管部门派出机构的常态化沟通机制，及时了解掌握国家金融监管政策，互相通报风险线索和共享重要信息，共同会商应对策略和化解措施，协同推动中央金融政策落地见效。三是及时预判并调整风险处置预案，有效应对风险隐患和抑制风险苗头，履行好风险处置主体责任。唯如此，才能真正消除监管空白和盲区而实现金融监管全覆盖，才能切实对跨行业、跨市场和跨区域的金融业务、不同类型金融机构间的交叉业务实施有效监管。

　　司法协同维护金融秩序

　　习近平总书记指出，金融监管需要坚持宏观审慎管理和微观行为监管两手抓、两手都硬、两手协调配合。而微观行为监管旨在防范金融交易的内生风险，主要是对金融机构和投融资主体的市场交易行为的监管，需要及时从金融交易的私法关系中发现风险隐患、廓清风险机制，继而采取相应监管措施。除了行政监管机构之间的“同题共答”协同共治外，还需要建立行政监管机构与公检法等司法机关“同向发力”的协同联动机制。行政监管主要通过公法规范创制和行政执法程序实施，呈现事前准入、事中监测和事后惩戒的全过程主动干预特征；司法监管主要通过对犯罪行为的追诉和违法交易的否定，进行事后评价和惩戒矫正，同样可以宣示与执行金融法律法规，二者构成同旨、互补关系。《民法典》第534条“合同监管条款”赋权政府部门对市场交易实施公共规制，监督和惩治利用合同危害国家利益、社会公共利益的合同行为，该条款的有效实施显然不能单纯依赖行政主体一己之力，而需要行政机关尤其是地方政府职能部门与当地司法机关的协同共治。

　　建立地方政府监管机构与司法机关的常态化协同机制，一是监管机构与公安、检察等刑事侦查机关的协同联动。监管机构应将监管检查中发现的涉嫌犯罪问题线索，如银行业高管贪腐渎职、非法放贷、企业和个人非法吸存、贷款诈骗或集资诈骗，以及证券交易、保险理赔和信托理财等方面的涉嫌犯罪信息，及时与公安、检察机关会商或移交，加大调查力度，有效地打击金融犯罪，以高压态势警示和减少风险隐患。二是人民法院合同纠纷审判与行政监管的协同联动。一方面，人民法院在审理金融交易纠纷时，应就合同内容、履行后果和冲突法益等展开综合考量，对是否危害国家利益和社会公共利益做出价值判断，妥当适用“违法无效”和“背俗无效”的法律规则，否定扰乱金融秩序、危害金融安全的合同效力，充分发挥协同治理的示范引导效应；另一方面，法官应适当延伸和拓展民事审判职能，主动就民事审理中发现的利用合同危害公共利益的情况制发《司法建议书》，转送给相关监管机构。金融行政监管机构应充分运用生效司法裁判文书对交易事实与法律性质的认定作为违法线索或证据，积极采取相应的执法措施。

　　（作者单位：河南大学法学院）