摘要：现代工业化和城镇化进程中,扬尘污染已成为制约大气环境质量改善、影响经济社会高质量发展及民生改善的突出问题。河南省积极探索并初步形成政策、立法、标准等在内的治理对策体系，且取得积极成效。考虑到河南省仍然面临严峻的大气污染治理形势，需要积极审视其扬尘污染治理对策体系现状，进一步探寻其对策体系科学性、对策内容完整性、对策体系保障性等方面的改善路径，如此才能有效推进生态文明及美丽中国建设实践、契合加快推进国家生态治理体系和治理能力现代化建设的时代要求。

　　关键词：扬尘污染；扬尘污染治理；扬尘污染治理对策

　　河南省为传统农业大省，无论是传统农业作业或现代化机械作业方式都会对土壤产生较大的影响，加之长期农业秸秆禁烧管控难题，客观上存在着扬尘污染普遍产生的现实环境。同时，河南省是人口大省，且多个国家发展战略叠加，处于经济社会的快速发展中，城镇化、工业化快速发展所带来的建筑施工、道路交通、物料堆积及运输等扬尘污染形势严峻，已对本省大气环境质量改善带来诸多消极影响。2023年末，国务院印发的《空气质量持续改善行动计划》及生态环境部等多部门联合发布的《京津冀及周边地区、汾渭平原2023—2024年秋冬季大气污染综合治理攻坚方案》中，郑州、开封等15个省辖市皆位列空气质量持续改善行动或者大气污染综合治理攻坚的“重点区域”，充分反映了河南大气污染治理的形势之严峻，也意味着河南省需要在大气污染治理方面实施更严厉的措施、更多的政策支持和更高的目标要求。在此背景下，积极审视河南省扬尘污染治理对策现状，进一步探寻其对策体系科学性、对策内容完整性、对策实效保障性等方面的改善路径，对于有效助推河南省大气环境质量改善以及生态文明、美丽中国建设战略实践具有积极的现实意义。

　　一、改善扬尘污染治理对策体系的科学性

　　河南省已形成涵盖政策、立法、标准及行政措施在内的扬尘污染治理对策体系，但相对于现实需要而言，其治理对策体系内部的关键要素及对策体系的整体科学性皆有待改善。

　　1.加强政策文件规划性、连续性与实效性的结合

　　河南省开展扬尘污染治理时，出台具有规范和引领性的政策性文件仍然是最常规的措施，如涉及扬尘污染治理的行动计划、攻坚方案、综合治理方案等，但也存在着规划目标差别细微、个别指标偶尔下降、实效性体现有限等不足。未来扬尘污染治理政策设定应该体现出诸如“一年全面攻坚、两年初见成效、三年明显改善”的大致目标，并围绕扬尘污染治理具体目标制定详细且具有连续性的重点任务和实施步骤，确保政策文件中的相关工作有序有效地持续推进，确保规划性、连续性和实效性有机融合。

　　2.普遍确立法治引领的治理方式

　　强调发挥国家制度优势、全面推进依法治国背景下，法治化必将成为扬尘污染治理的基本方式。同时，扬尘污染治理与法律制度实现有效融合才能确保扬尘污染治理的正当性、合理性、预期性。考虑到扬尘污染在大气污染治理中的突出地位，以及扬尘治理常态性、系统性特点，省级层面可考虑出台扬尘污染防治专门性法规，以解决各地扬尘治理立法纵向协调机制不足问题。考虑到扬尘治理区域性特点，地方可结合地方特点出台针对性的扬尘治理专门立法，细化补充上位法不足并强化规制措施实效性，进而确保全面确立扬尘污染治理法治引领的基本方式。

　　3.实现行政措施灵活性与常规性有效衔接

　　结合立法规定、政策文件要求或者现实需要，定期或者不定期地开展扬尘污染治理行动，已成为各级政府的常态化实践。同时，扬尘污染产生源头众多且具有即时性特点，其治理需要保持持续性。因而，扬尘污染治理行政措施的灵活性与常规性之间应该实现有效衔接，才能确保扬尘污染治理的持续有效性。各地可以结合政策性文件、立法规定，积极借鉴成熟经验，确定详细的年度工作计划，制定详细工作方案，把扬尘污染治理目标具体到每个月、每一周和每一天，促进常规性的扬尘污染管控工作与季节性的扬尘污染治理行动有效结合，形成春季冬季等特殊情形重点抓、常规工作持续抓的工作机制。

　　4.健全扬尘污染治理标准体系

　　政策的落实、法制的贯彻、行政措施的实施皆需要明确的行为界限与参照，标准体系的建设不可或缺。相比较于政策、立法而言，河南省扬尘污染治理标准体系涵盖范围尚不全面，尤其是农业和农村区域扬尘污染评价及分类管控标准、全面的扬尘污染执法标准等尚不健全。河南省应该结合扬尘污染治理政策、立法体系，以及扬尘污染治理的现实需要，进一步强化标准体系建设，确保扬尘污染常规管控措施及行政执法皆有量化或可实施性标准，进而提升既有扬尘污染治理政策、立法的实效性。

　　二、改善扬尘污染治理对策体系内容的完整性

　　静态制度结构转变为具有能动性的治理体系，获得良好治理效能，还需要科学合理运行机制。综合来看，河南省扬尘污染治理对策体系内容完整性还需要着重在以下方面进行完善：

　　1.强化高位推动的党政同责机制

　　考虑到扬尘污染治理成效直接影响当地经济社会高质量发展与民生质量改善，以及扬尘污染治理的常态性及持续性，需要注重发挥各地党委政府的主导作用，在扬尘污染治理领域形成高位推动的党政同责机制。各级党委政府应该明确要求将扬尘污染防治工作作为“一把手”工程或者重大民生工程常抓不懈，同时充分调度、有效协调各部门人员和资源持续有效投入扬尘污染防治攻坚战，切实改变只有政策部署、立法规定没有全面落实的消极作风及只有布置无人问效的工作格局，确保扬尘污染治理氛围、治理成效皆能得到持续改善。

　　2.积极塑造问题导向的科学治理机制

　　各地“先天”受特殊地理地貌、不利气象条件、脆弱生态环境制约，或者“后天”受产业结构调整、能源结构构成及机动车快速增长等诸多因素叠加影响，扬尘污染治理应该各有侧重。为提高扬尘污染治理的科学性和针对性，各地扬尘污染防治政策及立法设计坚持分类施策的同时还需对本地扬尘污染源及侧重点做全面的调研统计，必要时还应积极寻求高层次智力和技术支持，以明晰本地扬尘污染成因及防治对策。考虑到扬尘污染常常具有明显的季节性特点，各地应结合本地情况对不同时段污染源的特征因时施策，制定详细可行且具有持续性的扬尘污染防治工作方案。除直接性的扬尘污染治理措施，还要考虑把生态增容减污作为治本之策，实施抑“尘”与播“绿”措施相结合，着力构建环绕地方的绿色生态屏障。

　　3.健全多元联动的精细治理机制

　　扬尘污染源头众多，扬尘污染管控涉及多部门、多主体，构建多元联动的精细化治理机制不可或缺。各级政府部门应做好顶层设计并严格落实监督管理责任，形成党委政府主要领导集体研判、部署并定期审核的常态化工作机制，并确保分管领导全面协调并亲自实践落实，扬尘污染防控办公室能够有效调度指挥，相关职能部门分工牵头负责，各地基层政府确保属地落实，环保部门定期考核评价、及时督查问效追责的闭环工作机制。同时，多元联动机制内容中还应注重细化任务分工，建立赏罚分明的激励和制约机制，保障扬尘污染防治责任有效落实，全面提升管理和执法效率。

　　三、提升扬尘污染治理对策体系保障性

　　通过建立健全的执行机制、有效的组织协调和资源配置、加强宣传教育和监督评估等措施，确保扬尘污染治理法律与政策得到有效实施，才能全面实现其制定宗旨和具体目标，可考虑从以下两个方面提升河南省扬尘污染治理对策体系保障性：

　　1.提升外部监督机制的激励功能

　　强化外部监督，提升政策及法律实施实效，体现了权力制衡理念，也在一定程度上体现了以权利制约权力的理念。依据政策及立法中有关扬尘污染投诉举报规定，应该建立有效激励和及时反馈机制，鼓励公民利用“12345”政务服务便民热线和“12369”环保热线等便利方式积极举报扬尘违法问题。同时，借助于常规性的宣传教育手段及开设日常“曝光台”、鼓励“随手拍”等新方式，强化网络、新媒体和公众互动效果，积极营造扬尘污染防治全民参与的社会氛围。

　　2.完善明职追责的内部创新机制

　　确保扬尘污染防治职责明确、形成守法与执法合力是解决扬尘污染问题的核心要素。从机制内容看，应确保“追责”内容与“明职”具体情形相衔接，确保不作为、慢作为、乱作为的职责主体及时得到问责处理。从创新形式看，基于坚持政府引导、企业和社会各界参与、市场化运作，发挥有为政府和有效市场的作用，已成为国家环境治理的基本导向。可考虑围绕扬尘污染智能监控、扬尘环境监测服务、扬尘治理标准化建设等领域面向社会积极引入第三方市场主体服务，促进扬尘污染防治主体多元化、专业化发展，并通过细致全面的服务协议对彼此权利义务实行全面约束。同时，可设立扬尘污染治理专门督察组，依托环保督察、考核评价等方式，将扬尘污染治理作为检验干部工作作风和工作方法的重要考核因素，确保发现问题第一时间督促整改以及能者上、庸者下的用人导向及时得到落实，最终形成扬尘污染治理决策、部署、落实、督察、问责的有效闭环工作机制。

　　【作者：王利，河南大学法学院副院长、河南大学职务犯罪检察研究中心副主任、副教授、硕士生导师 本文为2023年度河南省政府决策研究招标课题“河南省扬尘污染治理对策研究”(2023JC053)的阶段性研究成果】