加快推进以县城为重要载体的城镇化建设是党中央、国务院作出的重大战略部署。习近平总书记强调，要全面推进乡村振兴，推进以县城为重要载体的城镇化建设。2024年国务院政府工作报告明确提出，培育发展县域经济，补齐基础设施和公共服务短板，使县城成为新型城镇化的重要载体。这是基于我国常住人口城镇化率超过65%，城乡融合发展迈入高质量发展新阶段的现实选择。河南县域面积广、人口多、总量大，县域发展不均衡、乡村发展不充分是推进中国式现代化建设河南实践的最大挑战。在建设统一大市场、构建新发展格局的进程中，理解以县城为重要载体的城镇化建设应建基于市场在要素配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用，通过深化“人、地、钱、业、治”五维协同，提升县城综合承载能力。

　　第一，建立健全农业转移人口市民化机制。农业转移人口市民化是以县城为重要载体城镇化建设的核心议题，农业转移人口市民化是一个系统工程，涉及利益格局的调整、社会保障的接续、农民权益的保护、就业空间的拓展等，需要一系列支撑从农村到城市生活场景转换的激励机制和保障制度。一是改革县城落户制度。在全面取消县城落户限制政策的基础上，加快建立新型户籍制度，完善居住证制度，进一步拓展居住证覆盖面和含金量，持续提升户籍管理信息化、智能化、便捷化、共享化水平，探索实施户口登记、户口迁移一地办结等机制。二是完善公共服务制度。围绕义务教育、住房保障、技能培训、医疗救济、养老托育等重点领域，强化公共服务和社会保障的制度供给，推动农业转移人口公共服务均等化，切实保障进程落户农民合法权益，逐步缩小城乡社会保障差距和居民身份落差。三是健全成本分担机制。依据农业转移人口市民化的成本构成和类型，建立健全由中央政府、地方政府、用人企业和个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，厘清各类主体的支出责任和义务。第四，创新正向激励机制。以财政奖励、转移支付、人地挂钩、利益补偿等为政策工具，建立健全省以下城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，调动农业转移人口输入地政府积极性和主动性，形成正向激励机制。五是完善人才回县机制。针对城乡双栖、城乡通勤、工农兼业等县域城乡人口流动新趋势、新特征，延伸人才服务链、拉长优势产业链，增强产业吸纳力，以新业态、新模式、新场景催生新的就业岗位，提升县域职业发展环境质量，逐步实现人才的就地就近城镇化。

　　第二，完善集约高效的建设用地利用机制。土地是城镇化建设的关键要素和基本载体，集约高效的土地配置是以县城为重要载体的城镇化建设重要保障，土地规模扩大和配置效率提高是推动经济发展和新型城镇化建设的关键支撑。以县城为重要载体推进新型城镇化建设，要从土地配置、土地征收、土地利用、土地流转等多方面入手，优化县城建设用地配置结构、提高县城建设用地利用效率，一是探索新增建设用地指标有偿转让制度。在严守耕地红线、生态底线基础上，以省级政府为调控主体、以县级政府为交易主体，协同发挥政府与市场的作用，统筹省域内新增建设用地在不同县域之间的配置指标，探索建立县域之间新增建设用地指标有偿转让制度，优化建设用地配置结构。二是建立县城设施建设用地标准体系。聚焦县城产业配套设施、市政公用设施、公共服务设施、环境基础设施提档升级的需求，在国家层面抓紧制定出台县城设施建设标准体系，据此科学合理确定县城建设用地指标和规模，提升县城建设用地供给的标准化、规范化、制度化水平。三是完善城乡互动土地利用制度。通过创新规划管控、用地审批、土地征收、利益补偿等，适度放宽农村集体建设用地入市限制、健全入市机制、扩大入市范围。结合农村宅基地“三权分置”改革试点，在五类县城中选取若干试点，探索由地方政府、农村集体、农村居民、工商企业等多元主体共同参与的县域建设用地整合、置换、盘活、利用模式，加强县域内存量低效建设用地再开发力度。

　　第三，建立多元化可持续的投资融资机制。以县城为重要载体的城镇化建设是一个资本市场持续深化和县城金融体系不断完善的过程。一是健全财政投入保障机制。将补齐县城建设短板弱项作为中央预算内投资重点领域，纳入到国家基础设施建设总体规划之中，持续加大财政转移支付力度。创新财税政策“工具箱”，优化土地出让收入分配结构，调整土地出让收益配置格局，形成县城留用为主，上级适度统筹的资金调剂机制，拓宽资源下沉的制度化渠道。二是优化财政资金使用机制。引导地方政府按照“立足实际、适度超前、突出重点、统筹推进”的原则，梳理投资需求、明确投资方向、优化投资模式、强化地方政府投资融规划。建立健全县城建设项目支出绩效评估制度和支出监管制度，提升财政资金使用效率，有效防范隐形债务风险聚集。三是完善多元金融供给机制。一方面聚焦激励正规性金融机构加大对县城建设的信贷支持，有效改善金融机构在县城尤其是乡村地区“重存轻贷”的非对称现象，提升正规金融经营效率，使其成为支持县城建设金融供给的主体力量；另一方面聚焦降低非正规金融机构进入门槛，在有效监管基础上，通过引入市场机制、按照公私合作开发思路，探索公建民营开发模式，带动中小金融机构、工商资本和社会资本积极参与县城建设，形成政府主导、社会参与、金融支持的多层次建设资金投入体系。

　　第四，创新县城特色支柱产业的培育机制。城镇化是内嵌于国家经济体系的动态演进过程，产业是县域经济发展的重要内核,也是以县城为重要载体的城镇化建设的内在要求。适应新一轮产业变革趋向，因地制宜、分类打造县域主导优势产业链，已经成为打通县域城镇化堵点的重要路径。这就亟待不断创新与完善县域主导优势产业培育机制。一是科学制定县城产业发展规划。立足县域资源禀赋条件，抢抓现代产业分化重组、数字转型变革的重大机遇，引入外部参与机制、竞争考核机制、报备审核机制等，把强县和富民统一起来、改革和发展结合起来、城镇和乡村贯通起来，将县域产业发展、商业体系、生态保护和公共服务等有机融合，突出产业导向，强化规划引领，形成各具特色、错位发展的县域产业体系，避免同质化、低端化、低效率产业竞争。二是完善特色产业集聚发展机制。依托产业园、开发区、创业园等产业平台载体，完善基础设施、优化营商环境、优化配套政策，推动要素集约、项目集中、产业集聚、人口集中、功能集成，不断拉长和完善特色支柱产业链条，着力打造特色鲜明、链条完整、配套完善、成长性好的特色产业集群。三是创新特色产业主体培育机制。有效发挥市场机制和政府引导的协同作用，持续加大财政、税收、金融、土地、人才、科技、数据等要素的供给保障力度，推动龙头企业转型升级、加速技改、研发创新，不断增强龙头企业纵向带动能力和横向辐射范围，形成大中小企业融通发展格局。

　　第五，创新数字化高效能的县域治理机制。随着新一代数字技术的广泛延伸和深度渗透，数字经济正在日益成为县城集聚创新要素、提升现代治理能力、加速产业转型升级，实现跨越发展的重要路径。推进以县城为重要载体的城镇化建设，必须抢抓全面实施网络强国战略和国家大数据战略的重大机遇，创新数字化高效能的县域治理机制。一是前瞻布局县城数字基础设施。在推动传统基础设施智能化改造的基础上，适度超前建设一批高速泛在、天地一体、云网融合、智能敏捷、绿色低碳、安全可控的智能化综合性数字基础设施，全面提升县城数字基础设施建设水平，为实现数据要素与传统要素融合对接提供坚实基础。二是不断拓展县域数字应用场景。不断拓展物联网、互联网、区块链、云计算等数字信息技术在传统产业转型升级中的应用范围，加快实现县城富民产业的数字化转型升级。积极引导传统商贸流通企业拓宽线上线下营销渠道，打造消费服务的新模式新场景。推动电子商务与休闲农业、乡村旅游等融合，强化数字赋能。三是深入推进县域治理数字转型。充分发挥数据和信息等生产要素在县域治理体系中的作用，用数字化来改造和重构完善县域治理体系。积极打造“县城治理智慧大脑”，推行县城运行“一网统管”和政务服务“一网通办”。推动县城与大型治理公司合作，布局物业管理服务走进基层，在县城市容市貌辅助管理、保洁监管、五小行业监管、治安辅助管理等日常服务方面探索市场化新型社会治理模式。

　　【作者：高昕 河南财政金融学院博士、副教授 本文系2023年河南省社会科学规划决策咨询项目河南推动县域经济协调发展研究（2023JC018）和2023年河南省软科学研究计划项目河南省以县城为重要载体城镇化建设的路径与对策研究（232400411110）阶段性成果。】