2024年1月23日，国务院新闻办发布了《中国的反恐怖主义法律制度体系与实践》白皮书，全面系统总结了我国反恐怖主义工作的规律特点和实践做法，对完善反恐维稳法律制度体系与反恐实践具有重大意义。当前我国反恐维稳形势总体上处于稳定可控状态，但受近年来国际局势变化、国际恐怖活动活跃等影响，极少数具有恐怖主义思想的人员仍在阴谋策划制造暴力破坏活动，反恐维稳任务仍然比较艰巨。

　　一、当前我国反恐维稳形势的新特点

　　（一）“三股势力”暴力恐怖活动比较突出。所谓“三股势力”，就是宗教极端势力、民族分裂势力、暴力恐怖势力，他们打着民族、宗教的幌子，煽动民族仇视，制造宗教狂热，大搞暴力恐怖活动。近年来，政治目的明确、国际背景复杂、活动隐蔽突然、危害后果十分严重的“东突”“藏独”等分裂势力加紧策划、实施恐怖破坏活动，严重破坏了我国社会稳定和民族团结的良好局面，给人民的生命财产安全造成重大威胁。

　　（二）恐怖组织善于利用新技术和新手段。近年来，高科技特别是计算机网络技术迅速发展，在造福人类的同时，也为恐怖主义所利用。恐怖组织积极适应新形势，善于利用新技术和新手段，广泛开展宣传鼓动、招募成员、沟通联络、筹集资金等违法活动，表现出高度专业化、灵活性的特点。比如恐怖组织利用网络干扰破坏重要信息系统，制造社会混乱；利用网络宣传造势传播恐怖思想、传授恐怖活动技能，甚至利用网络发号施令、发动恐怖袭击等。

　　（三）恐怖组织作案方式复杂、手段多样。当前恐怖势力作案方式复杂、手段多样。一是多以团伙作案为主，常常组织一批人来实施恐怖袭击活动。二是作案手段多种多样，手法越来越野蛮、残暴，包括爆炸、暗杀、投毒、纵火、绑架等。三是活动范围扩大化，恐怖袭击已由新疆内部转向内地，进而向中国腹地扩散。四是袭击对象上，恐怖主义已经从外交、军事、政府扩展到商业、一般平民和公共设施。

　　（四）恐怖组织人员分工明确，暴力行动计划严密。近年来，恐怖势力组织的严密性越来越高。一是有明确的政治目的、行动纲领、组织内部分工。二是行动计划严密。恐怖组织每次实施恐怖活动，都要对袭击目标的地点、路线、防范手段等进行周密侦察，在此基础之上制定出详尽的行动预案。三是恐怖组织活动秘密化、伪装化。恐怖活动常常秘密筹划、突然进行，有时还以商业活动为幌子进行非法宣传，散布分裂主义思想，实施恐怖主义犯罪，既积累了资金，又壮大了组织。

　　（五）境内外恐怖组织相互勾结，制造暴力恐怖活动。近年来，西方反华势力，境内外东突、“藏独”等民族分裂势力呈勾连聚合之势，组织、策划和实施暴力活动。一方面，他们沆瀣一气、互相呼应，打着民主、自由、人权的旗号，利用我国在推进政治、经济改革进程中存在的一些社会问题，在国际上频频制造舆论，诋毁党的领导，丑化政府形象，煽动极端分子用暴力手段推翻政府；另一方面，他们积极为我国的恐怖组织捐赠、筹集资金，建立训练基地、培训组织成员，加紧组织、策划和实施暴力破坏活动。

　　二、当前我国反恐维稳形势面临的风险和挑战

　　（一）近年来我国社会内部矛盾日益凸显，协调各方利益难度加大，缓和化解社会矛盾的压力剧增，相继发生了一些群体性事件，造成不同程度的人员伤亡、财产损失和社会政治影响。西方反华势力也不断通过热炒敏感案（事）件来制造影响，冲击我国社会安全稳定秩序。

　　（二）国际恐怖主义抬头升温，我国反恐维稳斗争压力剧增。近年来，由于国际恐怖主义抬头升温，境内外、边疆与内地、网上与网下多股势力沆瀣一气，渗透颠覆破坏活动更加露骨。境外恐怖分子在我国西部边境形成了恐怖活动弧形带；“东伊运”等境外东突势力通过发布视频、教唆“圣战”等方式加紧实施渗透破坏；“疆独”分子与境外恐怖组织秘密勾连，传播宗教极端思想，制造极端暴力事件。

　　（三）恐怖势力呈分散化、松散化趋向，防控难度增大。随着我国反恐力度加大，为逃避打击，恐怖势力出现了分散化松散化的趋向，恐怖活动的随机化、隐蔽化增强，导致查处打击的难度增大。比如一些“独狼式”恐怖分子，行动灵活、机动，在作案时间、地点及打击目标等方面具有很大的不确定性，由于不像有组织恐怖活动那样存在成员之间的联络、沟通，往往难以发现犯罪线索和迹象，很难有效地防范和打击。

　　（四）全球化进一步加剧了恐怖活动的国际化与跨境流动。在全球化时代，人类社会呈现日益开放的状态，加之交通工具、通信工具、金融工具等的日益便捷，不同国家、地区之间的联系更趋密切，人员、资金等的跨境流动更加频繁，全球化在促进经济繁荣、社会发展的同时也为恐怖主义的蔓延带来便利，一些境外恐怖势力加紧对我国的渗透，国内恐怖组织与境外联系交流日益密切。

　　（五）反恐维稳工作难以满足大数据时代的新要求，网络安全面临严峻考验。互联网的快速发展和普及应用，深刻改变了人们的行为方式和社会组织结构。截至2023年6月，我国网民规模达10.79亿人，互联网普及率达76.4%。网络空间已经成为对敌斗争的新阵地、打击违法犯罪的新领域。美国等西方国家利用网络技术优势，大肆窃取我网络数据资源，大搞非法监听，微信、微博等成为西方情报部门窃取我信息的“数据富矿”。同时，随着云计算、物联网、大数据等网络技术的深度应用，社会生活与信息网络的结合程度更加紧密，旅游、保险、快递等领域的数据安全保障难度不断加大，基于虚拟网络的新型犯罪手段层出不穷，并呈现出智能化、集团化、高科技化的特点。

　　三、当前我国反恐维稳斗争的应对策略

　　（一）充分认识反恐斗争的长期性艰巨性，从应急性反恐转向常态化反恐。反恐斗争的长期性和艰巨性，要求我们从应急性反恐转向常态化反恐。为此，一要理性应对恐怖主义威胁，既不能反应不足，也不能反应过度。要构建反恐工作常态化机制，改变过去那种恐怖事件发生后被动应对、局势缓和又松懈下来的局面。二要培育民众对待恐怖活动从容淡定的心理，既要使民众树立忧患意识、防范意识，又要增强其对于反恐斗争的信心，既要杜绝轻视麻痹思想，又要避免过度恐慌。三是媒体在涉恐事件报道中应慎重把握界限和尺度。如果媒体关注度过高、报道频率过大、报道角度与尺度拿捏不准，可能正中恐怖分子下怀，起到为恐怖活动推波助澜的作用。当然，如果人为封锁消息，不仅有违客观、真实、及时的新闻规律，也会对反恐工作带来负面影响。

　　（二）把反恐纳入社会治理的层面通盘考虑，从以惩治为重点的反恐转向以社会治理为中心的反恐。恐怖主义犯罪不是单一因素导致的结果，其成因较之普通犯罪更为复杂，牵涉政治、经济、文化、民族、宗教等多种因素，对恐怖主义犯罪的严厉打击是非常必要的，但过分看重严打的作用，忽视其他反恐措施的跟进与配合，反恐的效果很难持久。大力推动反恐宣传教育，强化反恐能力建设，完善防范措施。我国正从以惩治为重点的反恐转向以治理为中心的反恐，把反恐纳入社会治理的层面予以通盘考虑。另外，还要处理好发展与安全的关系，发展是安全的基础，安全是发展的条件。经验表明，无论是民族主义还是极端主义，往往容易在贫穷人口中找到市场。贫穷人口较之富裕人口往往更容易被极端主义动员并走向暴力。我们在强力反恐的同时，也不能忽略发展经济、改善民生。

　　（三）坚持依法治国，从以政策为主导的反恐转向以法治为基础的反恐。随着《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国反恐怖主义法》等相继出台，我国的国家安全法律制度体系初步形成。在全面推进依法治国的背景下，反恐斗争必须在法治框架内推进。部分人认为，恐怖主义是人类的公敌，因此反恐可以突破法律限制，可以不讲程序、不讲权利，这种观点是不对的。权利保障、正当程序等是现代法治的基石，不能因为恐怖主义的极端危害就放弃法治的基本原则与价值。当然，基于恐怖主义极大的危害性与反恐的现实需要，有必要在法律上对反恐设置一些不同于普通犯罪的特别规定，可以对法律中的某些规则有所突破。当前许多国家在反恐以及打击有组织犯罪方面都有一些特别的法律规定，形成了所谓的双轨制或“一法两制”的立法格局，我国也是如此。例如修订后的新刑事诉讼法，在管辖、律师会见、监视居住、侦查措施、证人保护、违法所得没收等方面，对涉恐犯罪的诉讼程序都有特别规定；在《中华人民共和国反恐怖主义法》中，类似的特别规定也有不少，如总则规定的反恐不妥协原则，第30条规定的对出狱后的恐怖主义罪犯、极端主义罪犯的安置教育，第53条规定的对恐怖嫌疑人员的约束措施等。

　　（四）积极运用高科技、大数据反恐，进一步加大反恐情报信息工作力度。为应对恐怖团伙越来越多地采用高科技手段，运用高科技、大数据反恐已是当务之急。为此，一要研发并应用新技术，全面提升反恐战斗力。要大力研发并运用新技术、新手段，做到全面防范、准确监测、及时预警。二要建立完善的情报信息收集网络、顺畅的情报信息收集渠道、功能健全的情报信息处理系统，对恐怖活动进行科学预测和及时监控，努力提高复杂条件下的反恐情报信息的保障及预警能力，使反恐怖情报信息的收集及处理制度化、系统化、专业化。三要加快信息资源整合共享。对内，要依托“大数据”“云计算”技术等，通过数据分析、应用，即时开展案件信息串并、社会稳定风险评估，实现对各类治安隐患和涉稳隐患的分析研判、精确预警、触网盘查；对外，紧紧围绕国家安全需要，进一步提高境外有害网站技术封堵能力，阻滞国外敌对势力宣传煽动、招募人员等的渗透破坏渠道。同时通过海量分析微博、微信等社交信息，深度研判社会情绪动态，不断健全覆盖社会生活各个层面的涉稳隐患预警监测网络。

　　（五）积极稳妥推进国际反恐合作，从局部地区反恐走向境内外一体化反恐。恐怖主义肆虐全球、全人类面临威胁的情形，要求我们加强国际反恐合作。为此，一要在重点地区以及共建“一带一路”重点国家加速推进区域反恐机制建设，特别是着力化解双边人员遣返、引渡等难题，促成多国合作反恐的高压态势。二要更加重视暴恐活动与跨国刑事犯罪合流等问题，加强与国际刑警组织信息平台的情报共享。三要择机促推以联合国为主导，各国普遍参与的多、双边反恐培训和反恐资源共享。四要时刻警惕西方国家特别是美国的反恐“双重标准”做法，坚决抵制其利用“东突”问题向我国施压，反对其以“打恐”为由侵犯有关国家主权。

　　（六）进一步构建“大维稳”工作格局，打造国家反恐维稳工作的综合体系。习近平总书记强调：“要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，发动全社会一起来做好维护社会稳定工作。”做好新常态下的反恐维稳工作，必须整合体制，打造国家反恐工作综合体系，进一步构建“大维稳”工作格局。为此，纵向上，要统筹整合党委政府、乡镇、社区、村组等治安单元的工作合力，科学设立综治维稳工作站、调委会、警务室等机构，大力培养信息员、楼栋长、调解员等群众工作力量，使治安管控触角多点延伸覆盖，矛盾隐患排查关口不断前移；横向上，要打破公安机关与国安、外事、军队、武警、民宗、网宣、通信、信访等相关职能单位的“信息壁垒”，畅通情报信息沟通协调共享渠道，大力构建各种行政资源力量聚合、各种信息摸排手段联合运行、专群网络多维覆盖的情报信息网络。另外，要进一步健全完善集法律、政策、经济、行政等多种手段于一体的多元化矛盾纠纷化解机制，整合信访、司法、人社、民政、国土、综合执法等资源力量，建立人民调解、行政调解、司法调解、律师调解等的“四调联动”，充分利用各种社会资源，建立健全邻里、宗亲、律师以及社会各界有威望人士有序参与的大调解矛盾化解机制，实现矛盾纠纷解决方式的多元化，确保社会矛盾控制得住、化解得了、处置得好。

　　（作者：陈长胜，中共焦作市委党校公共管理教研部主任，副教授）